国际经济法视野下服务贸易市场的开放与管理探

　　改革开放三十余年来，中国从一个相对封闭的经济体逐步走向对外开放，扩大贸易是对外开放的重要内容。尤其在入世后，中国服务贸易的总体规模迅速扩大，在世界服务贸易领域中的地位不断提高。但在开放过程中也产生了相当多的风险和困难，这些问题的解决都离不开政府的适度管理。因此，笔者认为在我国改革开放进入关键时期的当下，有必要在国际经济法视野下对开放与管理在服务贸易领域的相互关系进行深入研究。

　　一、我国服务贸易市场的开放

　　(一)金融服务业

　　金融服务业开放的重点领域是银行、保险与非银行金融业务等。从银行业来说，自加入世贸组织之日起，我国就开始向外资银行开放对所有客户的外汇业务：逐步将外资银行经营人民币业务的地域从加入时的上海、深圳、天津、大连四个城市扩大到全国所有地区;逐步将外资银行人民币业务客户对象从外资企业和外国人逐步扩大到中国企业和中国居民。同时，逐步放松对外资银行在华经营的限制：取消外资银行人民币负债不得超过外汇负债50%的比例;放宽对外资银行在境内吸收外汇存款的比例限制;取消对外资银行在华经营的非审慎性限制，在承诺基础上逐步给予外资银行国民待遇。根据我国的入世承诺，保险业是对外开放力度较大的行业之一。目前，除了外资在合资寿险公司中的股比不得超过50%、外资产险公司不得经营有关法定保险业务以及对外资保险经纪股比和业务等若干限制外，我国保险业已按照入世承诺基本实现全面对外开放。①从证券业来说，中国已全部履行加入世界贸易组织时有关资本市场对外开放的承诺。我国证券服务业的开放主要体现为以下承诺：“入世”后3年内，外国证券公司、投资银行可参股合资经营中国证券经营机构(外资比例不超过33%)，从事A股、B股和H股及政府债券的承销业务;3年后外资股份的上限可提高到49%，外资证券经营机构还可与中国证券经营机构合资成立资产管理公司。

　　(二)电信服务

　　由于电信服务业在国民经济发展中具有非常重要的地位，因此我国的电信服务业开放较晚。国务院2000年9月25日颁布的《中华人民共和国电信条例》，和2001年12月11日出台的《外商投资电信企业管理规定》，明确了外商进入我国电信运营市场的具体条件：外商如果选择商业存在这种模式在我国境内提供电信服务业务，只能采用设立合资公司的形式，而且还对外商投资电信企业的注册资本作了限制;外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例最终不得超过49%，经营增值电信业务的外商投资企业的外方投资者在企业中的出资比例最终不得超过50%;允许外商投资基础电信业务，在广州、北京和上海设立中外合资企业的，外资比例不得超过25%。2008年9月10日，国务院颁布了《关于修改<外商投资电信企业管理规定>的决定》，修改了原第5条“关于外商投资电信企业的注册资本”，并删去了第12条“设立外商投资电信企业经营省、自治区、直辖市范围内增值电信业务，由中方主要投资者向省、自治区、直辖市电信管理机构提出申请并报送下列文件”的规定。

　　(三)商业服务

　　商业服务主要包括批发、零售这两个部分，我国在这一领域已完成的开放承诺主要包括：在批发服务方面，取消地域或数量限制，允许外资持有控股权，同时允许其采取灵活的企业股权及经营形式。在零售服务方面：“入世”之初，允许在5个经济特区和北京、上海、天津、广州、大连、青岛、郑州、武汉设立合资企业，在北京及上海，允许设立4家合资零售企业，其他地方可最多设立2家合资企业;3年后，逐步放宽地域、数量和股权比例限制，对于经营面积达2万平方米以上的百货商店、分店在30家以上的连锁店，允许外资持有50%以下的合资企业股权。

　　(四)旅游服务

　　旅游服务业的开放具体体现在以下两方面：其一是放开旅行社的经营权。入世以来，国家旅游局通过出台、修改一系列政策法规，逐步兑现了承诺。2003年6月，国家旅游局和商务部共同发布《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》(第19号令)，部分兑现了入世承诺。根据该规定，境外投资方年旅游经营总额4000万美元以上，可以设立外商控股旅行社;年旅游经营总额5亿美元以上，可以设立外商独资旅行社;设立外商控股或独资旅行社，注册资本不少于400万元人民币;境外投资方可在国务院批准的国家旅游度假区以及北京、上海、广州、深圳、西安5个城市设立控股或独资旅行社;外商独资或控股旅行社不得经营中国公民出国旅游以及中国其他地区的人赴香港、澳门、台湾地区旅游的业务。2005年，国家旅游局和商务部联合发布第20号令，对《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》作出修订，经营外商控股和独资旅行社注册资本降低为250万元，设立地区则不再限制于第20号令设定的范围。2009年修订的《旅行社条例》进一步从法律上确认了外商投资旅行社的注册资本、质量保证金、分社设立等方面的国民待遇，入世承诺兑现在法律上得到保障。例如在注册资本方面，外商控股和独资旅行社最低额度降到了30万元。其二是饭店饮食业的开放。2003年，我国首次使用国际通行的统一饭店会计制度进行统计，行业运营数据开始与国际接轨。同时，我国还于2004年取消了饭店管理公司审批和登记的有关规定，全面实行了国民待遇。截至目前，全球饭店管理公司50强中的48家均已进入中国，其中洲际集团将全球发展重点确定为大中华区，在中国管理的酒店已达148家。

　　二、我国政府对服务贸易市场的管理

　　(一)在服务业市场准入方面

　　《外商投资产业指导目录》将外商投资项目分为鼓励、限制和禁止这三类。

　　属于鼓励投资的服务业包括：交通运输(诸如铁路、公路路网、港口、民用机场、航空运输、海运、集装箱运输的建设、经营等)，仓储，邮电通信业，一般商品的批发、零售、物流配送，公共设施服务业(如道路、地铁、垃圾和污水处理等)，信息、咨询服务业(如会计、审计、卫生和体育业)，教育(包括高等教育)、文化艺术、广播电影电视业等。属于限制外商投资的服务业包括：交通运输业中的公路旅客、出入境汽车、水上运输、铁路货物运输公司等，电信公司，批发和零售贸易业中的图书、报纸、代理公司等，金融、保险业(包括银行、信托投资、证券公司、货币经济公司等)，社会公共服务业(诸如大中城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营)，信息、咨询服务业(包括法律咨询和市场调查等)，医药制造业等。属于禁止外商投资的服务业包括：空中交通管制公司，邮政公司，期货公司，国家保护的野生动植物资源开发、基础教育(义务教育)机构，图书、报纸、期刊的出版、总发行和进口业务，音像制品和电子出版物的出版、制作、总发行和进口业务，新闻机构，广播电视节目的出版及播放公司等。

　　(二)在服务提供者的资格和条件方面

　　我国在相关服务业管理法规中都规定了服务提供者应该具有的资格和条件。这些条件在金融、电信领域显得尤为重要，是维护我国经济命脉的重要保证。例如，根据《中华人民共和国外资金融机构管理条例》的规定，设立独资银行或者独资财务公司，申请人应当具备下列条件：申请人为金融机构;申请人在中国境内已经设立代表机构2年以上;申请人提出设立申请前1年年末总资产不少于100亿美元;申请人所在国家或者地区有完善的金融监督管理制度，并且申请人受到所在国家或者地区有关主管当局的有效监管;申请人所在国家或者地区有关主管当局同意其申请;中国人民银行规定的其他审慎性条件。

　　(三)在控制外资股权比例方面

　　我国的相关法律、法规和部门规章也做出了规定，目的是限制外资在合资企业中的控股权，防止外资全面控制我国的一些关键产业，进而危及我国的国家安全和根本利益。例如，《外商投资电信企业管理规定》明确规定，经营基础电信业务(无线寻呼业务除外)的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例，最终不得超过49%;经营增值电信业务(包括基础电信业务中的无线寻呼业务)的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例，最终不得超过50%。《外商投资产业指导目录》还规定，寿险保险公司的外资比例不超过50%，证券公司(限于从事A股承销、B股和H股以及政府和公司债券的承销和交易)的外资比例不超过1/3，证券投资基金管理公司的外资比例不超过49%。

　　三、正确处理开放与管理之间的关系

　　总的来说，开放与管理之间是相互依存的关系。管理是开放的需要和体现，开放的发展必须以管理为保障。管理的根本目的在于推动开放进程的平衡发展，规避和化解开放进程中可能出现的风险和困难。但管理不等于全面的保护，一方面管理不能阻碍开放的总体进程，另一方面管理不能给国际贸易造成不必要的阻碍。因此，在处理开放与管理之间的关系时，需要做到以下几点要求：

　　(一)基本原则

　　1.有重点、有选择地逐步推动开放进程

　　这是因为在现实中，几乎没有一个国家会实行完全的贸易自由化。那些总体上倾向于实行自由贸易-投资政策的国家，在某些特殊部门也会实行一定的保护政策;那些总体上实行保护政策的国家，在某些部门也会实行自由化政策。而且，从历史发展的角度来看，在不同的发展阶段，一国贸易和投资政策的选择也有不同的侧重。因此，有管理的贸易自由化政策的最终趋向应当是一种总体上倾向于自由化的政策，并在其实施过程中根据不同的需要和考虑，做出在程度上有所不同，在时间上有所差异，在部门上有所侧重的调整。

　　2.在开放过程中坚持“风险”管理

　　所谓的“风险”管理，是指一国在对外开放过程中面临风险和困难时所采取的必要的管理和救济措施。这些措施既包括制度性的常规管理措施，也包括具有紧急性、临时性的贸易救济措施。值得注意的是，这种“风险”管理不应成为保护的借口，而是应具备合理的决策、评估和监督机制，并在法制的框架下实施。

　　3.在开放过程中坚持“战略”管理

　　这里的“战略”管理主要是指扶持重点产业。扶持重点产业与贸易自由化并不矛盾。因为扶持的总体背景是开放和自由化，扶持的关键并不在于保护性的贸易政策和外资政策。也就是说，扶持的重点不在于直接、简单的资金补贴，而是在于人力资本和研发的投入，同时针对重点扶持的产业和企业，还必须建立有效的监督、评价、反馈和约束机制。

　　(二)具体措施

　　1.制定和实施有效的服务贸易政策

　　就现阶段来说，是要制定适度的服务贸易保护政策。这是因为国际服务贸易的开放和发展有一个渐进的过程，面对外国企业的强势冲击，我们不可能毫不保留地开放所有服务部门，必须制定适度的服务贸易保护政策以保障国内服务贸易业及国际贸易服务的发展。当然，还是应区别不同情况分别采取不自由、半自由、全自由这三类不同保护的政策：对于涉及国家主权、国家安全和国家机密的极少数部门或项目，应采取明令禁止的政策，不开放，不允许外资进入;对于关系国民经济命脉和人民生活安定的重要部门或项目，允许开放，允许外资进入，但不允许外商独资或控股，要规定股比的最高界限;除此之外的绝大多数情况下，基本要做到完全开放，实行自由化的政策，但也应在坚持国民待遇的原则下，采用适宜的国内政策加以规范。

　　2.建立和完善服务贸易管理体制

　　一方面，要明确国际服务贸易的管理范围。例如，我国商务部作为服务业政策的归口管理部门，其宏观管理职能主要是规划进出口发展战略，制定或参与制定贸易法律、法规，对外协调与其他国家的服务贸易关系，并落实“服务贸易总协定”的有关条款。另一方面，要建立国际服务贸易管理的组织机构和协调机制。因为服务贸易往往会涉及到诸多部门，故有必要成立全国性的服务贸易管理组织，负责服务贸易发展规划、立法、对外谈判和政策协调等事宜。

　　3.巩固和加强服务贸易法律法规建设

　　按照WTO的规则，进行国际服务贸易的管理只可以采取立法和法规的手段加以调节控制。这样一来，各国在国际服务贸易过程中，就不可能像货物贸易那样采取关税等边境措施加以统一管理和调整，只能将国内相关法律的制定、完善和执行等作为强化管理服务贸易的重要手段。但我国目前服务贸易的相关立法工作还很落后，服务业中许多部门都没有配套的专项法律法规。因此，为保证我国的服务贸易市场能沿着高速、健康、可持续的轨道向前发展，笔者认为应进一步深入对GATT、GATS、WTO有关原则和条款的研究，尽快建立健全既符合本国经济发展目标又不违背国际法准则的法律、法规，尽快将服务贸易市场的准入规则、服务贸易的税收、投资、优惠条件等以法律形式固定下来，最终使我国服务贸易市场的开放和管理真正实现制度化、规范化。