推进城镇化建设与经济法保障

　　“城镇化建设”已经写入十八大报告，和新型工业化、信息化、农业现代化一起成为未来中国发展的方向。改革开放30多年来我国城镇化建设取得了显著的成就，成为了破除城乡二元结构，实现新农村建设的有效途径。而我国推进城镇化建设过程中诸如城镇化建设市场主体不健全、地区发展不平衡、城镇化建设缺少有效的宏观调控等问题制约着我国城镇化推进的效率，要想保障城镇化进程中的土地关系和利益关系以及要解决在推进城镇化建设过程中的出现的这些问题，需要加强城镇化建设过程中的法制保障，尤其赋予经济法保障更为有效。经济法体系中的市场主体法律制度，宏观调控法律制度以及社会保障法律制度正是推进城镇化建设的有力保障。

　　城镇化是工业化发展到一定阶段的必然结果，新一轮的城镇化建设将启动未来10年我国的发展引擎，这将改变2亿人的生活方式，同时也间接映射着我国13人口的未来。完整意义上的城镇化，应该包含两个方面，一方面是人口数量上的转化，也即是农村人口向城镇人口的转化;另一方面是转化过来的人口的生存质量方面的转化，也就是追求人的全面自由发展的城镇化，而后者是城镇化的核心，。因此，推进城镇化建设一方面需要产业支撑，以此形成人口聚集效应，另一方面，城镇化建设还要加强基础设施的建设，争取良好的经济效益和社会效益。否则盲目的规模扩大，空间扩展只能带来的是“空心城”，“鬼城”，“烂尾楼”等现象。城镇化的不断推进要求我们必须加强法制监督和规范。经济法作为社会责任的本位法，以社会整体利益为己任，追求国家的经济安全，经济自由以及整个社会的实质公平，同时，把追求社会效益优先于经济效益，注重公平兼顾效率等作为行为准则。因此经济法保障是推进城镇化建设过程中不可或缺的。

　　一、我国城镇化建设发展现状

　　1.城镇化建设取得瞩目的成绩

　　改革开放30多年以来我国的城镇化建设取得了巨大的进步。城镇化率由2000年的36.22%上升到目前的53.73%，城镇化大幅度提升;城镇体系日益完善，布局也日趋合理，逐步形成“大分散、小集中”的格局 ，与我国的地理资源东密、中散、西希相协调;城市发展环境也得到了更多的重视，在交通、绿化、环保、卫生、住房条件等方面不断改善，城镇人口容量增加，城镇现代化水平得到提高;人口流动的促进作用在不断增强，东部沿海地区是人口流入最多的地区，由于经济发展较快，形成了人口的聚集地，在一定程度上促进看这些地区的城镇化。

　　2.推进城镇化建设过程中存在的问题

　　(1)城镇化建设过程中市场主体不健全、区域发展不平衡东部地区是农民主动来创业，自主形成了之下而上的城镇化。所以这些经济活动成为成为城镇建设的推动力。但是西部地区，城镇化是至上而下的，农民是被动地等待城市工业化扩展或者的因为征地，转变成为农民工。另外生态环境容量有限，市场发育不健全，城镇基础设施条件差，这些都是西部城镇化发展的障碍。

　　(2)缺乏有效的宏观调控，追求短期红利 在过去的30多年里，中国的城镇化率每年一个百分点的速度提升，一方面是工业化的自然推动，另一方面则是地方政府在政绩和解决财政的驱使下的投资创建。但土地规划体制不科学，甚至缺少规划或者经常变更，因此就出现了存在重复建设，奢华建设等浪费现象，政府在土地市场中扮演着多重角色，既是受益人、调控者、监管方又是仲裁。而且多以受益人的角色为主，在一定程度上造成了市场扭曲，过多的注重规模建设，但是工业化发展不能齐头并进，违反了经济发展的规律，结果是盖了楼却留不住人，所以出现人去楼空，最终是出现人口资源与房建的逆向流动，短期的发展红利所换来的是长期的萧条。

　　(3)社会保障机制不健全 城镇化建设的核心是“人”，城镇化并不是简单的拆乡并镇、建房盖楼，更不是简单的农民进城、上楼。城镇化是要农民共享富裕机会，实现真正的城乡一体化，所以城镇化建设的主体受益人群应该是农业转移人口。但是目前状况往往是人来了，楼盖了，但城市没有足够的合适的就业机会，城市服务业也容纳不了那么多的人，同时社会保障机制没有做到位，因此出现了贫民窟，出现了高失业的现象，而对于农民来说最悲哀的莫过于“上了楼，没了地，失了业”，怀揣着“回不去的乡村”，挣扎在“扎不下根的城”。

　　二、推进城镇化建设需要经济法保障的原因

　　1.推进城镇化建设体现经济法的价值理念

　　公平是法律永恒的价值。经济法作为社会本位法追求的是社会实质公平，经济法的实质公平强调对市场中弱势主体的差别性保护，体现对市场中处于弱势地位的市场主体具体的价值关怀，追求社会效益最大化。城镇化建设过程中由于历史及地理原因，地区发展不平衡，使得各地区主体的发展存在很大差异。而城镇化建设是增加农民收入，改善农民生存环境的重要方式，使得农民这一弱势群体与其他市场的法律地位得到实质上的公平，这是城镇化建设的重要目标也是经济法的理念。

　　2.城镇化建设遵循着经济法的国家干预原则

　　“城镇化建设”关系着国家建设和发展的全局，政府如何发挥有效的宏观调控对经济进行适度干预，如何消除市场的消极作用促进市场竞争机制的有效发挥，国家如何利用政策扶持和规范市场主体来保障城镇化建设的健康发展，这是城镇化建设过程中要思考的问题，也是经济法国家干预理论的关键。

　　3.解决城镇化建设中所出现的问题的法律依据包含于经济法体系之中

　　推进城镇化建设过程中出现的一系列问题需要寻求法律依托。经济法体系中的市场主体法律体系制度、市场规制法律制度，宏观调控制度以及社会保障制度包含了这些问题的各个方面。所以经济法保障的实施可以促进城镇化建设过程中出现的问题。

　　三、完善城镇化建设的经济法保障体系的构建

　　1.完善市场主体，协调地区平衡发展与国民经济整体发展相切合的经济法保障

　　经济法是以平衡协调为理念的法。“经济法以平衡协调、维护公平竞争、责权利相统一为基本原则”。同时经济法又是以实现社会整体利益为理念的法。“经济法的理念则是经济社会条件下的实质公平、正义，核心内容是社会整体经济利益的实现。”推进城镇化建设实施对经济法理念的直接体现。城乡关系失衡是我国经济发展中的困难，也是整体发展过程中不公平的体现。推进城镇化建设是统筹城乡发展的新载体，也是破除城乡二元论，实现新农村建设的有效途径。城镇化建设通过拉动内需，不仅能使农村经济得到快速发展，也让广大农民能分享到社会发展带来的成果，实现城乡平衡发展。所以城镇化建设一方面要遵循经济发展规律，同时也要考虑到现代化建设的全面推进和区域均衡发展的要求，抓紧制定城镇发展长期规划，因地制宜，实行差别化政策，促进大中小城市和城镇的协调发展，特别是提高中小城市聚集人口和产业的能力，同时促进中西部地区城镇化的提升。

　　2.完善市场自发调节和国家积极干预相结合的经济法保障

　　(1)运用法律法规合理调控 以实现和维护社会整体利益为己任的经济法，首先肯定了市场作用的重要性，同时以其固有的宏观，冷静的视角警示社会，市场资源的自发配置 必须与法制保障下的国家宏观调控进行有机的结合。要实现社会总体利益的增长，需要市场和政府的有效互动，运用法律法规引导资源流向，实现社会经济由点到面，由局部到整体的兴起。城镇化建设的推进这需要这些“有形的手”和“无形的手”共同推进整体经济的发展和社会的全面的进步。从来实现城镇化建设的终极目标“人的城镇化”。

　　(2)推进农业化和工业化的共同发展 推进城镇化建设需要一定的经济载体，也就是我们常说的做有农业、工业产业支撑的城镇化。没有高效率的农业产业化，就没有富余的农村人口，没有工业化的发展，就不能为这些转化过来的人口提供更多生存空间。同时适时政策倾斜以推进以高新产业为主导的新型工业化，实现工业化和城镇化的良性互动;针对地区工业起步晚，发展弱的地区，应该积极推进产业特色化发展，以便促进城镇化发展。逐渐减小地区间的城镇化不平衡的状况。

　　(3)合理规划土地 城镇化不仅仅是解决人口聚集的问题，更重要的是能够让生产变得更加便捷，更有社会效率。政府根据市场运行规律，调动资金、人才和技术，实时监管，合理引导要素聚集，实现土地集约式发展。科学利用土地，强化国土规划对资源的统筹管护作用，从严合理供给城市建设用地，提高土地利用率。

　　3.完善社会保障的经济法保障

　　推进城镇化建设应该充分保障农民财产权、平等社会保障权、自主选择权、救济权。让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果。城镇化的发展农民大批转入非农领域就业，被征用土地的农民处于无地、无业、无保险的状态，成为了社会安定的隐患。因此，城镇化推进过程中一定要制定农村养老保险基本法，同时细化农村养老保险和城镇养老保险的转化方法，尽量消除不平等的区别待遇;规范医疗保险和就业监管机制;同时加强基础设施和公共服务的力度，不断向农村地区覆盖。城镇化建设是农村人口逐渐向城镇转移的过程，政府要妥善引导，不能热衷于大拆大建，“强迫上楼，与民争利”，尊重农民的自主选择，加强对各种形式强制土地流转行为的监督;同时加大对农民失地的补贴力度。要逐渐消除户籍制度障碍，减少农民进城的阻力;以实现人的城镇化，促进社会的文明与进步。

　　4.完善城镇化建设与社会可持续发展的经济法保障

　　可持续发展是经济法关注的主要内容之一，其核心在于“人的全面发展，创造和谐社会”，提高人的生存质量，这与城镇化建设的最终目标是一致的。城镇化的无序开展，造成盲目扩张，环境污染严重。因此我们要严守耕地红线，树立生态文明理念。构建土地安全体系，建立土地利用的激励约束机制，同时要不断完善我国资源生态保护的法律体系，实现新型城镇化建设与环境保护协调发展。

　　推进城镇化建设是社会发展的必然要求，也是经济发展规律的体现。城镇化建设是对经济法理念的生动诠释，经济法是促进城镇化建设健康、有序的核心法律制度。经济法是城镇化建设整体目标实现的客观要求和坚强保障。通过产业化、城镇化“双轮驱动”，促进中国城镇化全面、协调、可持续发展。同时也是树立科学发展观，构建和谐社会的必然要求。

　　作者：殷浩清 蒙柳 来源：中国经贸 2014年10期