西部开发战略的经济法思考

　　西部开发战略作为区域经济协调发展战略的重要环节，关乎整个国民经济持续发展大局。在一个法治国家，任何一项经济发展政策目标的实现都离不开经济法律强有力的后盾作保障。本文的研究对象是西部开发战略的经济法思考，既属于区域经济学范畴，也属于经济法学范畴。本文采用跨学科、跨领域的研究方法，以经济法理念来阐释西部开发战略的本质内涵;提出以经济法作为西部开发战略的主导法治保障。

　　西部开发战略作为一项长期而艰巨的系统工程，是一场国家通过各级政府动员全社会成员以推动社会发展和进步的能动社会变迁。这场社会变迁的最终完成和实现，不仅需要政策的支持，更需要法律的保障。将政府实施的西部开发政策法律化，用法律来保证西部地区的开发是实施国家重大发展战略的有力措施。

　　一、西部开发战略概述

　　(一)西部开发战略提出背景

　　1999年9月22日，党的十五届四中全会首次正式提出实行西部大开发的战略。2000年1月，国务院西部地区开发领导小组在京召开了西部地区开发会议，以研究加快西部地区发展的基本思想和战略任务。2000年3月，第五届全国人民代表大会第三次会议将“实施西部地区大开发战略，加快中西部地区的发展”写进了政府工作报告。

　　(二)西部开发战略的主要内容

　　西部开发战略是党中央根据我国国情及区域经济协调发展需要提出的可持续发展战略，其宗旨是进行地区经济结构的战略性调整、实现地区富裕、缩小地区差异、进而实现共同富裕，目标是到21世纪中叶，要将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部。

　　二、经济法在西部开发战略中的地位及作用

　　(一)经济法在西部开发战略中的地位

　　在运用法治思维引导和规范西部开发的进程中，仍然存在着以何种法律(部门法)为主导法治保障的甄别问题。经济法作为国家调节社会经济意志的体现，是国家调节社会经济过程中人们行为的法律规范，更是国家调节即“国家之手”有效运作的法律保障，因而“可以说，经济法是国家调节社会经济之法;或者说，经济法是规范和保障规范经济调节之法”。 西部开发涉及到资金西移等国家基于全局发展考虑而进行的一系列有组织、有计划的宏观调控活动，这不是单纯的市场所能调整的，也不是单纯主张经济民主、私法至上的民法和单纯强调经济集中、公法至上的行政法所能完全调整的，它需要以公私平衡协调为本质的经济法进行综合系统的调整。因此，在西部开发中应创制以经济法为主导的法律体系作为其区域经济协调发展的法治保障。

　　(二)经济法在西部开发战略中的作用

　　由于西部生态环境的特殊性、全局性，决定了西部开发必须走可持续发展的道路，而能将经济、社会、环境等各方面发展方向及目标协调统一起来的经济法无疑是西部地区可持续发展目标实现的最有效保障。经济法不仅能够实现西部地区开发目的与保护目的相统一，还能实现西部地区经济发展目标与科技发展目标、社会发展目标、文化发展目标相统一。同时旨在缩小贫富差距、追求共同富裕的经济法将西部开发与富民有效结合：经济法一方面继续加强西部地区的基础设施和生态环境建设，另一方面也在加大对西部人民物质、精神生活水平的投入力度，使西部人民能成为地区开发的主体和真正的受益者，进而实现从以物为本到以人为本再到人物结合的可持续发展。当然西部开发，不只是西部地区的开发，还是整个社会的全面互动和协调发展，不论是西部开发主体权益的保护、各地区的协调配合等一系列问题，还是具体到“基础设施建设、生态环境保护和建设、发展优势产业、发展科技教育、加大改革开放力度”五大西部开发战略重点，都必须通过经济法加以规范。

　　三、西部开发战略体现的经济法理念(公平价值理念)

　　“公平”指人与人之间的一种“相称”或“平衡关系”。为了调整不同利益主体之间的矛盾与差距，实现社会公正，作为“正义之盾”的法律便将“公平”视为核心价值。因此，注入公平价值的法律是维护社会正义，实现社会公正、和谐与稳定的重要保证。同样，经济法也必须追求公平价值，只不过它追求的是更高层次的公平，即社会公平的实现。然而，西部开发战略中所体现的经济法公平价值理念不应仅仅是追求社会公平，更应不断探索追求新型的公平理念——发展公平。经济法视野下的“发展公平”包含自然资源的开发、利用和受益公平;地区公平及产业公平三个方面。

　　四、西部开发战略中经济法的完善与运用

　　(一)规制市场秩序，转变政府职能

　　西部开发首先是西部经济开发，而西部经济开发的首要目标和基础就是市场秩序的建立和完善。在市场经济条件下，市场是第一位的，而政府的作用是为市场服务的，这不仅是市场经济的共性，也是政府社会性的体现。政府应变直接的推动为间接的引导，从而激发西部自身的经济活力，使政府调节之手无形化，最终成为“宏观经济的管理者和整个经济生活的协调人” 。激活西部地区的经济发展必须依靠市场机制，然而单靠市场机制依然无法解决东、西部的差距问题，这也是市场机制自身无法克服的缺陷所在;而国家宏观调控下的政府行为虽然可以减轻或缓解市场化过程对西部区域发展的消极影响，但亦不能取代市场机制，只能作为市场机制缺陷和不足的有效补充而存在。因此要把发挥市场机制与政府实施宏观调控的行为结合起来。市场经济是法治经济，“没有合适的法律和制度，市场就不会产生体现任何价值最大化意义上的效率” 。资源合理配置的前提是完善的法律制度，即只有法治环境下，才能实现资源的优化源配置，从而形成良好的市场机制。

　　(二)促进投资主体多元化，培育强有力的市场主体

　　“经济法所规范的市场主体，则是指参与了经济法调整的经济关系，即体现了国家意志干预的经济关系。” 以最为活跃的市场主体企业为例，经济法应着重规范企业的外部经济管理关系，有国家干预因素的企业内部管理关系及体现国家意志干预的企业外部的经济协作关系，尤其是各市场主体为实现西部开发过程中的“一定经济目的形成的经济协作关系” 。充满生机和活力的市场主体是形成市场经济繁荣的基本条件。西部地区在强有力市场主体的培育方面则显得更为紧迫和艰巨，为此经济法需要做到如下几点：一是放宽投资限制，促进投资主体多元化，鼓励并保护西部多种所有制经济成分的发展。鼓励私营企业、外资企业的进入，引导和保护其参与西部开发，鼓励社会资本参与基础设施和生态环境的建设、优势产业的发展、国有企业的参股和兼并等等。二是积极推进西部国有企业改革，努力培育强有力的西部市场主体。适度减少西部国有企业的存在数量，提高其运行质量，完善《公司法》中关于国有企业的产权关系改革及经营机制转变的问题，并做出切实可行的具体规定，形成一种“科学合理、相互制约、激励机制和约束机制相结合的法人治理结构和组合管理制度” 。三是充分发展中小型企业，增强西部经济活力。明确中小型企业的分类标准，制定在西部地区从事某些行业可享受的优惠措施，允许中小型企业在法律规定的行业间自由进出，并加强对中小型企业的监督管理，引导中小型企业向专业化、特色化方向发展。

　　(三)培育公民经济法信仰，坚定西部开发精神依托

　　西部开发并不是拥有不同宗教信仰的西部各民族自我开发，而是整个西部区域(包括西部各民族地区)的共同发展。正因为“法律必须被信仰，否则它将形同虚设” ，只有规定公民信仰自由、尊重各民族宗教信仰的法律，才能统帅西部民众的不同信仰;也只有集结并深化为一体的法律信仰，才是西部开发的源泉动力所在。西部人民的法律信仰，尤其其中的经济法信仰才是西部地区整体发展的终极支持和依托，更是维系西部开发战略实施的精髓。至于如何培养西部地区人民的经济法信仰，可以从以下几点考虑：首先，法律至上意识的培养。法律是规范政府行为的有效手段，是引导公民行为的最终导向，是裁量司法活动的唯一准绳，无论政府还是个人都必须受法律约束。其次，政府及其官员守法意识的生成。西部开发在即，政府执法、守法程度将直接影响西部地区社会公众对法律的仰赖。在“法”与“权”的面前下，政府及其政府官员必须清醒地认识到：一切权力皆来源于法律的赋予，行使职权必须在法律规定及授权的范围内进行。最后，西部人民主人翁意识的树立。西部开发不仅要靠国家的大力扶持，更要依靠西部人民自身的努力。只有西部人民以主人翁的意识投身到西部开发进程中，并积极参与经济法治建设，才能将来自国家扶持的“输血”功能转化为自身的“造血”功能，从而形成自我发展的良性机制。

　　(四)可持续发展，注重生态与环保

　　西部开发若不能处理好环境资源利用与保护之间的关系，很可能会造成生态环境的继续恶化，其结果必将阻碍西部开发的进程，甚至危及整个中华民族的生存和发展，生态环境整体性与保护分散性将影响到整个西部地区生态环境建设：第一，将可持续发展作为资源与环境立法的指导思想。西部的环境问题不是局部的，而是关系到全国经济持续发展的全局性问题。可持续发展将必然影响环境和自然资源法，因此，必须“把经济效益与生态效益结合起来” ，实施可持续发展战略，将“可持续发展”明确写进《环境保护法》。第二，注重地方环境和资源立法。在确保发挥中央立法的指导前提下，进一步加强地方环境、资源立法工作，以充分发挥地方立法的积极性和主动性。西部地区加速推进自身经济发展的过程中，应注意控制人口、节约资源和保护环境，因地制宜制定本地区关于山林、荒地、水源等开发经营权、使用权以及大面积退耕还林还草等方面的法规。例如，西藏自治区则应就本地生物多样性等生态特性，出台具体的保护措施和办法;甘肃、新疆、陕西等缺水省份则应对节水环保作出详细规定等等。

　　五、结论

　　面对西部开发战略如何选择自己法治保障模式的问题，本文针对西部开发所面临的时代特点以及西部地区经济、政治、生态等因素综合考虑，以经济法为视窗对西部开发战略进行了思考和初步研究，通过阐明经济法在西部开发战略中的地位和作用以及西部开发战略体现的经济法理念，得出结论：选择以经济法为主导法治轨迹和核心法律制度，将最有利于西部地区社会经济全面、健康、稳定、持续的发展。

　　作者：李珊珊　李朋 来源：法制与社会 2016年25期