中国经济法外部性问题概论

　　在现代新制度经济学理论中，所谓外部性是指一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的外部影响，而施加这种影响的主体却没有为此付出代价或者因此而获得补偿。而外部性问题与公共物品紧密相关。中国经济法的外部性问题，是随着我国社会主义市场经济建设的展开，社会经济的急剧转型和经济生活的纷繁复杂化，以及在此基础上的大规模经济法调整而出现的。在此过程中，因应经济法制定和实施与社会经济生活的互动的需要，而经由经济法学者的不懈耙梳整理，而最终加以叙述并建构起来的经济法的特征和经济法的本位，对中国经济法外部性的形成具有相当程度的决定性作用。因此，认真分析经济法外部性问题的根源具有十分重要的作用。

　　一、中国经济法的特征与经济法的外部性

　　通过对经济法特征的深入分析和解读，有利于我们认识经济法外部性问题产生的原因，并深刻把握经济法特征与经济法外部性之间的关系。

　　首先，经济法具有经济性。因为经济法的调整对象发生在直接的物质再生产领域，具有明显的经济目的性。这种经济性的重要表现，“是经济法往往把经济制度、经济活动的内容和要求直接规定为法律”，“经济法对经济生活准则的表述”，通常是“由立法机关和其他有权机关直接将经济制度、经济技术性规范通过为法，使之具有法律效力。”如在经济制度方面，国家通过制定颁布《预算法》及其实施条例，规定国家实行中央和地方分税制，在划分中央与地方事权的基础上，确定各自的财政支出范围，同时按照税种划分中央与地方的预算收入。该法及其实施条例的制定和实施，必然会影响到中央与地方的发展规划与经济运行，对中央和各地方而言，都会产生不同程度的额外收益和成本，从而在中央和各地方，表现出不同程度的正外部性和负外部性。此外，在宏观和微观经济管理层面，各种具体税种的实施条例、外商投资领域的规范性法律文件、关于金融领域的法律法规等；以及，在维护公平竞争和经济有序流转方面，《反不正当竞争法》和规范土地使用与流转的法律法规等，都会在中央与地方之间、各地方之间、各行业和产业之间，以及在各行业和产业内部，产生相应的额外收益或成本，亦即外部性，从而影响到社会经济生活的运行、发展。

　　第二，经济法具有政策性。由于经济法根源于国家对经济的自觉调控和参与，其要义就在于“对万变之经济生活及时应对，以求兴利弊害，促使经济尽速平稳发展，并提高国家及其经济的国际竞争力。它的任务是实现一定经济体制和经济政策的要求，”因此，“经济的法律调整往往以政策先行，并赋予政策以法的效力，”而由于政策本身受经济形势的影响较大，经济体制也非一成不变，经济法受其影响，时常处于变动之中也就顺理成章。但是，由于政策本身对经济社会现实的影响往往比较直接，相应的政策性效应也会更加快速的在经济活动中突显，尤其是由于政策本身往往针对性更强、目的性更鲜明，其制定与实施都会对特定的群体、阶层、行业等等，产生较为明显的或正面或负面的影响，亦即外部性，从而改变这些群体、阶层、行业等相互之间及其内部原有的(经济)利益格局，并对它们以后的行为产生影响。也因此，被赋予了法的效力的这些政策，亦即经济法规范，就不可避免的具有更加明显——因为具有了法的特殊强制性效力——的外部性特征。例如在金融法领域，随着去年以来，针对表现为全国范围内的房价普遍上涨、CPI不断升高等现象的国家经济过热问题，央行在《中国人民银行法》规定的职权范围内，出台了一系列的政策、命令、决定和指示，力求通过货币政策来发挥对社会经济发展的宏观调控作用，为不断升温的中国经济降温，并保证国民经济的持续、平稳运行。在此过程中，这些政策、命令、决定和指示等，首先是在法律规定的职权范围内制定颁布实施的，因而是具有法律效力的针对目前经济形势的“暂时性”政策，其次，也是最重要的是，这些具有法律效力的政策的实施，已经或者正在对社会经济产生影响，尤其是对经济活动中的不同阶层、不同群体、不同行业和产业，如养殖业、生活消费品生产行业、房地产行业、城市居民、消费者等等产生深刻的影响。这些或者是正的效应或者是负的效应，必将会影响到当前与未来不同群体的经济行为和选择，从而对经济社会产生深刻的影响。

　　最后，经济法具有行政主导性。“经济法是国家干预、从事经济活动，参与经济关系的产物，调整的是直接体现国家意志的经济关系，从而与政府的管理和参与有着密切关系。”经济法上的国家干预，源于现代经济条件下的“市场失灵”，和市场的缺陷紧密相关。就新制度经济学的视域而言，政府干预也不过是市场的一种替代，换句话说，在某些情况下，国家干预比市场本身更有效率。而这种“更有效率”意味着，国家的行政干预对相关主体所产生的影响更加直接、快速和深远。然而，无论是适度的干预还是过度的干预，政府干预、参与经济活动总会给不同的市场主体、行业和产业以及其他特定的群体、阶层，带来或正面或负面的额外影响，亦即会产生外部性。而对这种外部性的不同安排，就会相应的影响到相关利益主体的经济行为。事实上，经济法作用的发挥，从某种程度上说，就是通过对这种就不同主体而言各不相同的外部效应的分担与配置而得以实现的。典型的例子就是《价格法》，该法授权国务院和省级政府在重要商品和服务的价格显著上涨或有可能显著上涨，或市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，可对部分价格采取限制、提高、调整等干预措施。价格法的这些规定，对于生产者、销售者和消费者之间的利益关系调整，以及市场经济秩序的稳定具有极为重要的作用。在市场价格异常的情况下，该法的实施能够给不同的利益群体施加不同的影响，为不同利益群体的经济行为选择增添不同的额外成本或收益。这种或正或负的额外性利益变动，必然会对相关群体产生规制性作用，从而最终起到维护经济秩序，保证经济平稳运行的作用。

　　总之，经济法由于其有效调整经济活动的需要而具有鲜明的经济性、政策性和行政主导性特征。这些特征的存在是与社会经济活动的调整、管理和规制等密切相关的；这些特征也从一个角度全面反映了经济法的形貌和运行机理。深入的分析这些特征与经济法外部性的关系，有利于我们更加深刻的认识经济法外部性问题的产生原因。事实上，也正是由于经济法本身所具有的上述特征，以及这些特征背后所蕴涵的利益分化与整合、利益格局的调整，会给相应的利益主体带来这样那样的额外成本或收益，从而造就了经济法外部性问题的存在。

　　二、中国经济法的本位与经济法的外部性

　　所谓法的本位，就是指“法律运作所围绕的主体和中心。具体而言：第一，法的本位是法的立法活动的依据和出发点；第二，法的本位是法律的实施、运作所依据的基本尺度和价值取向；第三，法的本位是相应法学研究所追求的目标、价值尺度。从其核心内容来看，所谓法的本位，是指法所维护、保障的利益取向问题。”在当代中国的经济法学界，认为中国经济法以社会公共利益为本位已经成为学者的一种基本共识。而经济法之所以必须维护社会公共利益，以社会公共利益为本位，根本上是由于经济法的本质属性和存在使命所决定的。一方面，就现代经济法的起源来看，最初的具有现代意义的经济法，其基本内容是反私人垄断，解决因对自由资本主义时代私人利益保护绝对的传统私法观念的一种纠正；另一方面，从经济学的角度来看，就是为了弥补理性经济人的“利益最大化”行为模式所造成的对社会公共利益的漠视与损害，亦即最大限度的减少个体经济行为对社会公共利益所造成的负外部效应。

　　然而，令人感到吊诡的是，也正是这种社会公共利益本位以及此种本位所力图减少的个体行为的负外部性本身，构成了经济法外部性问题产生的重要根源。而这一根源的形成，源自经济法上社会公共利益的内在特征，即受益对象的不确定性与经济性。一方面，经济法本位意义上的社会公共利益的受益对象不确定。

　　来源：改革与开放 2010年16期

　　作者：杨树龙 薛焱