“裸官”廉政风险的产生及其治理

　　一、“裸官”廉政风险的概述

　　由中共中央办公厅、国务院办公厅印发，2010年5月19日颁布施行的《关于对配偶子女均已移居国(境)外地国家工作人员加强管理的暂行规定》中，对于“裸官”的概念做出了官方的界定。“裸官”是指这样一些“国家工作人员”：“配偶、子女均已移居国(境)外的;没有子女，配偶已移居国(境)外的;没有配偶，子女均已移居国(境)外的。”

　　“裸官”廉政风险是指“裸官”这个特殊的群体在其行使公共权力的过程中出现腐败行为的可能性。裸官”廉政风险主要表现有：首先，权钱交易、权色交易，“裸官”因其配偶、子女不在身边，没有后顾之忧，更易受到诱惑从而导致生活的腐化。其次，“裸官”肩负配偶、子女国外生活的巨额费用，甚至是为自己出逃做准备，出现失职渎职的现象更加普遍。这不仅降低了公共部门的工作效率，更是影响了公共决策的科学性，影响社会公共资源分配的公正性。

　　二、“裸官”廉政风险的产生原因及其危害

　　(一)“裸官”廉政风险产生原因

　　1. 内在原因。“裸官”廉政风险产生的内在因素从官员自身角度出发有以下原因：第一，官员的信仰危机。理想信念的丧失，就会使官员蜕化变质而滑向腐败的深渊。“裸官”现象反映出的其实是一种官员对于自己的国家、人民已经失去了忠诚，将自己的个人利益置于最高地位，罔顾人民群众的信任。第二，官员的侥幸意识。“裸官”的子女亲属已移居海外，没有了后顾之忧，甚至有的“裸官”抱着“牺牲我一个，幸福一家人”的思想，更加肆无忌惮的为自己谋取利益。

　　2. 社会原因。我国“裸官”现象成为一个持续热点的原因，也离不开社会环境的影响。主要表现在：首先，国内加大反腐力度，同样是腐败，国内落马官员晚景凄凉，而外逃贪官却过着衣食无忧的生活，这种鲜明的对比让越来越多居心不良的官员选择了“裸官”。他们将配偶、子女先行送出国，方便财产转移，自己则在国内继续利用权力敛财，一旦有不利风声，立马想方设法潜逃出境。其次，国际环境带来便利。随着经济全球化的发展，各国之间的交流越来越频繁，出国也成为一件平常事。同时全球一体化的进程，对我国人民的影响不仅仅是物质上的，更有精神层面的交融。交通、通讯、金融等的发展也进一步为“裸官”提供了腐败便利。最后，国内环境因素。自改革开放以来，我国经济、社会发展突飞猛进，经济和社会领域的转型也引起了政治经济体制的变革，同时也严重冲击了我国的社会政治体制和秩序。社会文化价值的确立跟不上社会经济发展的步伐，经济前所未有的快速发展更是使一些腐败现象愈加严重。透过现行体制的漏洞，“裸官”的腐败行为可以说有了良好的滋生“温床”。

　　3. 制度原因。西方国家实行行政、立法、司法三权的严格分立，相互监督制约，从而达到权力的有效制衡，而在我国，行政、立法、司法三者都接受中国共产党的领导，只有领导与被领导关系而没有相互制约的机制，就政治体系内部而言，行政权、司法权都从属于立法权，都由权力机关产生并受其监督和制约。虽然截至目前，我国已经制定了一系列的相关制度来预防和惩治“裸官”廉政风险的发生，针对“裸官”的监管也日趋严厉，虽然取得了一定的效果，但是由于权力之间缺乏制约机制，这些政策的出台并没有取得预想的效果。另外，追回外逃官员的方式主要是引渡和遣返两种，然而当前我国只与全球38个国家签订了引渡条例，大部分是发展中国家，而且其中并不包括我国官员外逃最多的美国、加拿大。因此，腐败活动一旦与国际接轨，官员一旦外逃，就会使反腐难度大大提升，同时追逃成本也大大加大，正因为这一漏洞使我国“裸官”腐败有机可乘。

　　三、国内外防范官员腐败治理对策

　　(一)国外防范官员腐败治理对策

　　“裸官”问题不止在中国发生，在国际社会上也是一个值得注意的问题，各国在反腐败问题上采取的对策也各有千秋。

　　1. 新加坡建立专门防贪调查局。新加坡是全球最清廉的十大国家之一，新加坡官员的清正廉洁也和他们严苛的制度分不开。1952年，新加坡专门成立了反贪调查局，主要负责全国范围内的廉政事宜，反贪调查局最大的特点是具有很大的权力和独立性，防贪调查局直接隶属于总理，其职能主要是调查贪污腐败案件和防止腐败行为的发生。同时，新加坡还拥有一个监督机关即内阁廉政署，专门负责监督政府官员的个人财产申报，同样该署长由总理直接提名，总统任命，对总理负责，属于一个独立的机构，不受政府各部门的干预，权力很大。

　　2. 俄罗斯禁止官员拥有国外银行账户。自2008年俄罗斯推出《反腐败法》以来，俄罗斯加强反腐制度建设，加大反腐力度。虽然在廉洁指数上来看，俄罗斯的腐败现象较为严重，但是为了试图从制度上解决腐败问题，俄政府不断向腐败官员打出反腐重拳。2013年5月7日，普京签署法案，禁止政府官员、担任现职的法官、议员、军人、检察人员等拥有外国银行账户和一切形式的外国金融产品。同时其配偶及子女也同样适用于该法案。这也就意味着俄罗斯对国家公务员所有家庭财产和交易情况进行监管。

　　3. 美国立法先行，公开透明。美国《道德改革法》规定“总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法机构的工作人员，必须在任职前报告自己的财产状况，上任后还须按月申报。财产申报还必须包括其配偶或受抚养的子女的有关情况。而且对于这些财产公示，往往是以政府公报形式发布的，任何公民都可以随时查阅”。同时，还把官员配偶子女从业情况纳入官员财产申报公开的范畴。

　　(二)我国地方治理“裸官”的措施

　　习近平总书记一再强调“从严治党，关键是从严治吏”。从严治“裸官”是从严治吏的必要举措。中央和地方政府积极采取措施，加强对重点岗位、重点领域“裸官”的监管，从根本上限制他们手中的权力，让“裸官”不能参与重大决策，可以将潜在腐败风险尽量降到最低，无疑是必要的，也为从严治吏打下了坚实的基础。

　　1. 广东省“裸官”治理的先行者。广东省由于其沿海的地理位置，毗邻港澳的独特优势，以及近百年来移民的常态化，可以说是“裸官”问题最为严重的地区之一，并已成为百姓所诟病的热点问题，因此广东省更有了治理“裸官”“壮士断腕”的决心。

　　2009年11月，广东省深圳市委市政府颁布实施《关于加强党政正职监督的暂行规定》，提出“裸官”不得担任党政正职和重要部门班子成员。2012年1月，中共广东省委在十届十一次全会上推出《中共广东省委关于加强市县领导班子建设若干问题的决定》(讨论稿)，规定对官员配偶、子女均已移居国(境)外的，原则上不得担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务。

　　中共中央政治局委员、广东省委书记胡春华在接受中央巡视组要求对广东“裸官”问题进行专项治理的反馈后表示，“要高度重视，高度警醒，迅速行动，坚决整改，按照中央有关规定，全面核查和处理好领导干部‘裸官’问题。”广东要求“裸官”不但不能提拔，已在重要岗位上的也要调整。中共广东省委组织部制定了清理“裸官”时间表，省管“裸官”要在4月底前从重要岗位调整下来，其他“裸官”在5月底前基本完成。对经过甄别、确认属于应当调整岗位的干部，要么把家人迁回来，要么接受组织调整，两样只能选择一样，不能兼得。截止目前，通过这种“二选一”清调“裸官”的方法，广东省“裸官”清理工作已取得初步成效。

　　2. 浙江排查“半裸官”以及率先推行干部廉情公示制度。浙江地处东南沿海地区，经济发达，对外交流密切，官员外出考察的机会频繁，也更易发生“官商勾结”的腐败现象，近年也发生多起“裸官”外逃事件。正是这种特殊的环境，也使浙江省更为重视“裸官”问题，在2009年，浙江省慈溪市率先施行了干部廉情公示制度，要求副局(科)级以上市管干部公示其房产、汽车等财产，官员廉洁自律和廉洁从政情况，配偶和子女工作(求学)、名下房产等共24项情况。另外，在2011年浙江省进行了专项排查，对全省配偶或子女移居海外的国家工作人员进行汇总，提前进行预防。

　　四、“裸官”廉政风险的防控对策

　　(一)从政策上堵住“裸官”之路

　　“裸官”现象已引起党和政府的密切关注和高度重视，对于“裸官”的治理也一直在探索中前进。

　　第一，完善官员及家庭成员信息公开制度，做好领导干部财产申报制度。通过官员向组织如实申报个人与家庭信息，对于有问题的官员尤其是“裸官”及时做好登记排查，组织、纪检、监察、审计等部门要主动介入调查，监控“裸官”，及时发现异常，防范于未然。同时做好信息公开工作，避免出现“外热内冷”的现象，公开、透明的接受社会各界监督。

　　第二，严格做好“裸官”任用制度。在2013年底中组部印发的通知要求进一步做好领导干部报告个人有关事项工作中也明确提出干部如不如实填报收入、房产和配偶子女移居国外等情况，一律不得提拔任用、不列入后备干部名单。2014年中共中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确提出，干部选拔任用的基本原则是德才兼备，并且要以德为先，要突出考察干部的政治品质、道德品行、行为操守。这一系列的政策制度表明了我国对“裸官”治理的决心，从目前反馈来看，广东省在“裸官”任用上已取得了初步成效。

　　第三，加强对“裸官”的监管，完善追惩机制。我国现阶段还没有一部成文的法律来对腐败问题作出解释，因而，将惩防跨境腐败上升到法治高度，加快《反腐败法》的立法工作迫在眉睫，一部反腐败法典的出台是反腐败体系初步建成的重要标志。现行的一系列反腐败政策，并没有从根本上遏制腐败，只能取得短期的效果，只有法治性反腐才能从根本上遏制腐败。同时，在国际法和国际条约框架内，加强司法合作，收益分享，并考虑适当调整某些法律使之与国际接轨，完善我国追缴腐败犯罪所得的法律制度，建立起我国腐败资金追回机制相对合理的立法模式，将腐败资产追回的突破点放在洗钱罪指控上，增加追缴成功率。

　　第四，进一步完善我国的出入境管理制度。目前，我国出国制度较为完善，对于公务人员出国也有一套制度，但是“裸官”出逃问题却仍待解决。在公务人员因私出国相对困难的今天，国内一些官员铤而走险，借助因公出国的机会逃往国外。因此，相关部门不但要在因私出国前对官员进行审查，对于因公出国的官员也要进行严格的审查，防止“裸官”借机转移财产最终出逃。同时可以采取官员出国公示制度，在官员无论因公因私出国期间，其配偶、子女的去向要同时予以公开，对于“裸官”要进行更为严格的审查，尽量避免“裸官”有出国机会。

　　(二)从思想上切断“裸官”腐败动机

　　从“裸官”廉政风险产生的内因来看，“裸官”自身的思想认识对于“裸官”廉政风险的最终发生有着重大意义。加强对官员的廉政教育意义深远，要注重加强对官员的日常教育，只有思想和制度相结合才能更好的发挥制度的积极作用。组织上也要加强对“裸官”的警示教育，对不良苗头要进行及时引导、耐心说服，使之认识到腐败的严重后果，从而能从思想源头上切断“裸官”腐败的想法，达到拨乱反正的效果。

　　(三)他山之石，可以攻玉

　　反腐路上，一些西方国家可以说一直走在前列，也有许多可以借鉴的经验教训。世界各国虽然很少有关于“裸官”现象进行专门研究，但是国外对于官员治理和反腐败起步相对较早，普遍来看，像新加坡、美国等廉洁指数较高的国家，均形成了一套完整的制度、制定了完善的相关法律条例来预防公务员腐败。因此，我们要积极吸收国外反腐有效经验，与我国实际相结合，建立一个具有中国特色的反腐败体系。