浅谈上海自贸区环境保护中公众参与制度的完善

　　论文摘要 随着世界经济的一体化，国与国之间在经济和政治方面的依赖性和影响越来越强，上海自贸区就是我国在世界经济发展中的弄潮儿，上海自贸区除了给我国带来经济的机遇和挑战外，对我国环境的影响亦不可小觑。今后，我们在保持上海自贸区经济繁荣的同时，必须注重环境的保护，将可持续发展理念贯穿上海自贸区建设和发展的始终。我们要充分鼓励和引导公众参与环境保护，用大家集体的智慧和力量为我们的环境保护保驾护航。

　　论文关键词 上海自贸区 公众参与 环境信息披露 环境影响评价

　　随着国际贸易不断深入发展，国与国之间经济交往愈加频繁，自由贸易区正是在这样的大背景下快速的兴起和发展。国与国之间在创造巨大的物质财富的同时，环境与资源的污染和破坏日益严重，已然成为我们发展经济的道路上的一个必须要跨越的障碍。一方面，贸易自由化有利于环境资源最优配置，各生产要素通过市场经济下更有效率的组合可以缓解有限的资源与无限的生产需求之间的矛盾；另一方面，环境问题外部的不经济性和各国发展水平的差异，使得商品生产厂家只追求经济利益却对环境资源的污染破坏视而不见，甚至通过污染转嫁等手段，将污染源转移到生产技术相对落后的发展中国家，进一步加剧了环境的污染和破坏。
　　上海自贸区作为我国设立的第一个境内的自由贸易区意义重大，它是我国经济发展的新战略，更承载着推动中国更深层次参与全球价值链，提高竞争力的使命。我国在发展经济的同时，一定要有长远的眼光并保持清醒的头脑，不要为一时的经济繁荣冲昏头脑，而是要坚持可持续发展战略，在努力发展本国经济的同时，保护好本国环境。不仅仅是为了保护一方百姓的生命健康，更是为了我们的后代能有一片碧水蓝天。
　　公众参与制度最早源于1969年美国的《国家环境政策法》，它明确提出了公众参与环境事务的权利。我国《环境保护法》第六条也明确规定：“ 一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和蔼个人进行检举和控告。”上海自贸区会汇集众多的中、外资企业，有非常多的建设项目会对环境造成不同程度的影响，需要我们大家予以密切的关注。

　　一、公众参与的内容

　　（一）环境知情权
　　环境知情权是知情权在环境保护领域里的具体体现，更是公民参与环境保护的前提条件、客观要求和基础环节。上海自贸区现在的企业大多正在建设，这就要求上海政府和相关环境保护主管部门及时的将企业建设的具体信息和可能对环境造成的影响及其保护对策予以公开。只有信息透明化，公众才有可能真正参与进来，群策群力，及时发现问题并予以纠正。
　　上海自贸区可以设立专门的信息公开部门，专门负责我国各环境部门信息数据的协调和整合，统一予以公示。
　　（二）环境影响评价制度是公众参与制度重要内容之一
　　环境影响评价制度能确保影响环境的决策者在实施行为之前充分考虑给环境带来的影响，防止产生新的污染源和生态破坏 ，本质是充分考虑到环境与人类生产活动的关系相互联系，相互作用，运用环境科学，环境工程等相关学科的知识，合理布局建设，最大程度的保护环境，这也是体现了可持续发展的要求。上海自贸区濒临大海，周围的水产业比较发达，因此对排污企业排放污染物的要求要更高。
　　环境影响评价制度最早是在美国设立，在1969年的《国家环境政策法》中就明确规定了环境影响评价的具体程序和内容。我国的《中华人民共和国环境影响评价法》自2002年开始颁布实行，对该项制度进行了比较具体的规定。不过纵观环境影响评价法十年的实施中，并未对公众参与程序予以明确的回应，使得公众参与环境影响评价缺乏充分的法律依据。
　　上海自贸区的特点就是生产企业建设的步调几近同步，这有利于环境保护部门在早期就进行必要的干预，统筹规划，合理布局，既需要在大面上科学论证，又需要在建设细节方面严防死守，把建设和生产活动对环境的影响降到最小。例如在企业的选址上，除了仔细论证，还要吸纳大量的社会公众参与其中，要充分听取专家和公众的意见和建议。根据建设项目的特点，周围环境状况进行调查，对可能造成的环境影响进行分析、预测、评估、以及经济论证，环境信息公开在环境影响评价程序中尤为重要，他要求企业和政府把影响环境的一切活动和举措及时的公开，便于公众知晓。这样公众才能基于客观全面的信息在听证会上做出合理的判断并提出符合公众环境利益的决议。
　　（三）NGO将成为公众参与环保的重要主体
　　正是由于社会公众利益和力量的分散性，很多时候不能对环境保护形成强有力的支撑。这时，环保团体和组织就可以很好地弥补这一不足。环保组织有自己独立的机构和意志，在人力、物力上比较充裕，也有大量的专业性资源，为环境保护拓展了深度和广度，可以更有效地对行政主体和生产企业施加影响。应该说环保组织在环境保护中的地位是无可取代的，世界各国都在NGO的发展予以了扶持和鼓励。
　　然而，我国环保团体的起步和发展的步伐却很是缓慢，细究起来主要是有下列原因：
　　1.社团成立的程序繁琐困难。
　　2.社团独立性不强。
　　3.我国公众参与的热情不高，也缺乏民间资本的有力支持。正是因为NGO对环境保护不可替代的作用，我们需要在上海自贸区建设的同时支持和鼓励社会环保组织的发展。

　　二、关于公众参与制度的完善建议

　　（一）环境影响评价中的公众参与有待完善
　　我国《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然对公众参与规定了包括调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、听证会、论证会等在内的五种途径，但是对于这五种途径明确适用的对象未加明确，这就导致了环评机构在适用程序上具有一定的盲目性，社会公众也无权自由选择。有时，环评机构只是通过发放少量的调查问卷就草草结束整个环评进程。调查问卷的发放群体必须要科学严格的划分，要体现不同的群体的利益和意志，对那些与自身环境权益息息相关的调查对象必须占到大部分比例。另外在调查问卷的内容上，反映的问题必须全面，且选项必须充分，必要时留出一些空间，让公众表达个人的观点和评价。
　　对于公众参与环评最有效也是最有影响力的途径就是听证会。在听证会上，各机关的负责人都会到场，认真听取公众对该建设项目的意见和建议。在这样的场合，公众表达自身利益的诉求是最直接最有效的，但是在现实实践中，对于公众意见的处理机制上也存在着一些问题。由于不是案卷排他制度，公众意见仅仅是作为环评结论的一项参考。结果可能是公众参与听证进行得很热情，最终的环评结论依然置公众的呼声于不顾，严重的挫伤了公众参与环评的积极性。我建议行政机关完全退出环评领域，转由独立的第三方进行环评，对于公众在听证会上所提出的意见和建议，环评机关必须予以正面回应，对于未能采纳的意见必须说明拒绝的理由和依据。
　　（二）北美自由贸易区带给我国的启示
　　北美自由贸易区是由美国，加拿大和墨西哥三个国家组成的区域化一体性组织。在该自由贸易区建立之前，美国与加拿大，美国与墨西哥之间就已经签订了双边环境协定，这三国都把环境保护放在作为与发展经济同等重要的位置，并积累了丰富的经验。三国都重视环境保护中的公众参与，利用社会的力量共同治理环境污染，并在环境污染预防中充分发挥公众参与的巨大力量。
　　北美自由贸易区建立了北美环境合作委员会（CEC），该机构是由理事会、秘书处和联合公众咨询委员会组成。该理事会每年都会召开以环境保护为议题的会议，对过去经济建设对环境影响的教训经验进行总结，不断完善制定环境保护的规划。
　　三国在1996年设立了北美环境合作基金（NAFEC），可以为公众参与环境保护提供必要的费用，同时对为保护环境做出贡献的个人或团体提供资金奖励，提高公众参与的积极性。
　　北美自由贸易区应该说是一个保护环境成功的典范，既促进了经济的发展，又很好的保护了环境。对我国很有借鉴意义：
　　1.北美三国的国家政府真正将民意放在很重要的位置，倾听民声，及时发现环境问题解决问题，是执政为民的很重要的体现。不是走走过场，更不是搞一些形象工程，能落实到具体的行政行为当中去。
　　2.北美自由贸易区能专门制定相应的法律来规范自贸区内的经济活动，使得保护环境的执法有法可循，民众保护自身权益也能有法可依。
　　3.综合运用行政、经济和法律手段，多管齐下，形成合力。只有这样，保护环境才不会仅仅是停留在纸面上，而是真正的保护了社会公众的环境利益。
　　（三）司法救济的完善
　　有权利必有救济。要使得公众的环境权益真正得到保护，除了在公众知情权和公众参与权中予以充分的保障，还要在环境权益受到损害的时候，享有完善的救济权利。在环境保护法律日益完善的基础上推动公益诉讼的发展。
　　此外，上海自贸区可以效仿其他一些省份的试点，率先设立专门的环保法庭，并以法规的形式制定一整套完善并突出环境侵权特点的诉讼程序，使得环境侵权纠纷的处理更专业、更高效。环境法治理念只有不断的尝试创新，开拓思路，上海自贸区的环境保护才能像经济运行那样步入卓有成效、高速发展的轨道。