简论集体土地征收相关法律问题研究

  　　论文摘要 2011年以来就一直热议的集体土地征收补偿条例迟迟未能出台，立法的缺失导致集体土地征收过程中各种矛盾问题日益突出。笔者通过调研分析了当前集体土地征收过程中存在的几个主要问题及争议，并尝试提出可行性建议，供讨论参考：第一，主体方面，因全国人大尚未制定相关法律法规，农村集体经济组织成员资格的确认成法律空白。法院应根据宪法法律的基本原则并结合农村实际，发挥司法裁判职能，从而引导实践中农村集体经济组织成员资格的确认日益合法合理；第二，程序方面，“预征地”作为一种提高效率的征地方式已成为实践中的常态，但其存在严重隐患，应予以警惕。同时，应通过简化审批、适度放权、规范程序及标准、惩治违法征地等措施进行大力整顿；第三，依据方面，集体土地征收的“公共利益”不能简单照搬国有土地征收的内容，还应包括工业化及城镇化的需要；第四，司法救济方面，集体土地征收安置补偿协议本质上是行政合同，应通过行政诉讼程序解决纠纷。
　　论文关键词 集体土地征收 预征地 公共利益

　　在我国工业化和城镇化快速发展的进程中，农村集体土地征收问题一直是不可回避的矛盾焦点。目前集体土地征收仍存在诸多法律空白和漏洞。这就导致了行政机关的征地拆迁行为缺乏基本的程序制约，集体土地征收乱象丛生，被征地农民的合法权益无法得到有效保护，法院的司法审查及裁判也无据可依。本文将从集体土地征收的主体、程序、依据、司法救济四个方面出发，就目前存在的突出问题进行逐一分析。

　　一、主体：农村集体经济组织成员资格的确认问题

　　谁有资格参与到征收补偿的分配过程中，即“谁受益？”这是征收过程中最关键、最易引发矛盾的问题。其中，地上物所有权人（如：房屋所有权人）因有相应的产权登记制度，其所有权人相对较明确，争议也相对较小。而由于我国法律规定集体土地属农民集体所有，在实践中土地补偿费归农村集体经济组织所有，故本文将讨论的是农村集体经济组织成员资格的认定问题。
　　对此，目前并无具体的法律规定。2005年7月29日，最高院副院长黄松有在公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》新闻发布会上的讲话中指出，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的法律保留事项，只能由全国人大制定的法律法规，最高人民法院不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。据此，多数法院认为，在全国人大出台相关法律法规前，法院对对此类纠纷应不予受理。
　　近年来，随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地征收逐年上升，因征地补偿款分配引发的纠纷也逐年增加。根据最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第（四）项规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应当受理。而在司法实践中，农村集体经济组织成员的资格确认问题往往是法院受理土地征用补偿费分配纠纷的前提，更是审理过程中的主要争议焦点，如法院对该问题不予受理，则法院对集体土地征收补偿过程中的纠纷无法裁判，广大农民的权益亦无法得到保护，司法保障沦为空谈。故笔者认为法院在该问题上不应回避，而应充分发挥司法职能，积极服务大局，主动回应社会关切。虽然没有具体的法律法规或司法解释，但是法院可以根据宪法法律的基本原则并结合农村实际，发挥司法裁判职能，从而引导实践中农村集体经济组织成员资格的确认日益合法合理。
　　二、程序：“预征地”问题

　　“预征地”是指“未报批”或“审批未完成”情况下便开始进行征地的行为。按照《土地管理法》的规定，征收农村集体土地需经国务院或省级人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批。实践中，整个报批手续往往需要1-2年甚至更长的时间，由于追求快速、高效经济发展的迫切需要，行政机关往往在报批手续未完成的情况便已经开始征收土地。按照笔者调研的情况，应该说，绝大多数的集体土地征收属于“预征地”。
　　“预征地”在一定程度上提高了工作效率，促进了当地经济的快速发展，但是其埋下的隐患也不少：首先，“预征地” 造成土地审批权形同虚设，不符合依法治国的理念，是对法律的挑衅和漠视，本质上是行政机关的违法行为，必将带来恶劣的社会影响；其次，“预征地”过程中行政机关组织的强制拆除房屋等行为均应属侵权行为，但这在实践中并不少见。长此以往，必将造成农民的不满及对抗，极易酿成群体性事件；再次，“预征地”过程中签订的安置补偿协议属于效力待定的行政合同，需待土地审批完成后方有履行效力。如审批未获批准，农民的土地如何返还？相应的补偿款如何收回？造成的损失又如何进行赔偿？即使审批顺利完成，但审批完成时的土地补偿标准较之“预征地”时一般都有所提高，又如何保障农民本应得的利益？这一系列的问题都将十分复杂棘手，极易造成新的社会矛盾；最后，“预征地”完成后，因审批未完成，相关的项目建设并未开始，此时土地就只能闲置。项目越大，占用的土地越多，而审批的时间可能就越长，造成的土地闲置浪费也就愈发触目惊心。
　　笔者认为，“预征地”问题已经到了必须正视的时候，建议：第一，简化审批手续，并在严格限定征地面积、规范征地程序的前提下授予特定的行政机关在一定范围内进行“预征地”的权力。如：在某一个市级行政区域内，三年的期限内，在一定面积的范围内，由市政府作出项目规范决定后，征地补偿工作和申请报批工作可以同时进行；第二，规范预征地的程序，保障农民的知情权。坚决摒弃“欺上瞒下”的做法，应告知农民预征地的情况，保障其知情权。积极有效的沟通不仅仅是“依法征地”的要求，更能让农民在了解征地目的的情况提高征地意愿，从而促进政府征地工作的良性开展；第三，调整补偿标准及方式，保障农民权益。预征地的土地补偿及地上物补偿等相关费用应在当时的征地补偿标准上有所提高，保障农民的可预见收益。同时在项目动工建设前，应允许并且鼓励农民进行耕种，避免土地闲置浪费；第四，加强监管力度，按照《土地管理法》的规定，对于“预征地”的土地违法行为进行相应的处罚，遏制“预征地”愈演愈烈之风。

  　　三、依据：“公共利益需要”的界定问题

　　《宪法》第十条规定，任何组织或者个人不得买卖土地，唯有“国家为了公共利益的需要”，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。《土地管理法》第 2 条也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”。《物权法》第 42 条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。由此可见，公共利益的需要是集体土地征收的唯一目的。但 “公共利益概念的最特别之处在于其概念内容的不确定”，即“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”两方面。“利益内容的不确定性，主要是对利益形成和利益价值的认定受利益主体和当时社会客观事实所左右，无法固定成型”，“受益对象的不确定性则是指享有公共利益者的范围难以确定，因为公共一词无法清晰定义”。
　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条对“公共利益”列举了七种情形：国防和外交、能源交通水利等基础设施建设、文化市政等公共事业、保障性安居工程建设、旧城区改造、法律法规规定的其他公共利益。集体土地征收的情况与国有土地征收的情况显然不同，除上述列举的情况外，集体土地征收最突出的原因是出于工业化及城镇化发展的需要。为了推进工业化，搭建招商引资平台，各地政府都积极组织实施工业园区、商业开发区等，这些表面上看似乎只关乎企业的经济利益，是否属于“公共利益需要”？笔者认为，“公共利益需要”应包括工业化及城镇化的需要。首先，其符合“公共利益”的一般概念。“公共利益”顾名思义是指公共的利益，也即其受益主体应当具有广泛性。而工业化及城镇化有利于增加就业岗位、提高百姓的收入、增加政府财政收入，符合广大人民群众的根本利益，理应属于“公共利益”；其次，其符合我国的国情需要。我国人口众多，特别是农村人口众多，必须引导部分农业人口向城镇转移，鼓励农民进入小城镇发展，进而提高农民收入水平。如果将工业化及城镇化排除在“公共利益”之外是不切实际的；最后，其符合国外发达国家的经验。美国最高法院曾在案件总结中说：“当国家征用权的行使与某种可理解的公共目的存在着合理联系的时候，法庭从未禁止过这种补偿过的夺取行为。如果一些私有企业能给它所在的城市，乃至国家的经济发展、安置就业、政治稳定都带来好处，支持这样的企业就具有公益性。”

　　四、司法救济：安置补偿协议纠纷适用诉讼程序问题
　　签订安置补偿协议后产生的纠纷应通过行政诉讼还是民事诉讼解决？根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款的规定，“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”但是并没有明确是行政诉讼还是民事诉讼。而在审判实践中各地做法不一，大多数法院仍以民事诉讼程序审理。笔者认为，这是不合适的，主要有以下弊端：
　　第一，举证责任分配不合理。民事诉讼的举证责任原则是“谁主张、谁举证”。那么，如果是农民以原告身份起诉，那么农民将承担主要举证责任。实践中，农民的举证能力明显不如行政机关，很可能因为举证不力而败诉。而在行政诉讼中，被告（行政机关）承担了主要的举证责任，法院可以责令其提交全部征用土地手续，有利于查明事实，保护农民合法权益；第二，无法确认安置补偿协议的合法性。安置补偿协议的合法性是以征地行为的合法性为前提的，但是在民事诉讼中，如果法官同时审查安置协议背后的整个征地行为就明显超出了民事审判的范围，如果不审查征地行为则又无法判断安置补偿协议的合法性，如果连合法性都无法确认，法官又该如何进行裁判？例如“预征地”中签订的安置补偿协议，如果双方当事人均认可该协议的真实有效，法官未审查整个征地行为，将很可能将一个性质为效力待定合同的协议确认为生效合同。第三，是否适用调解将成为两难选择。按照民事诉讼程序，调解过程中当事人可以对自己的实体权利作出自由处分。而安置补偿协议的一方当事人是依法行使行政管理权的行政机关，他所作出的行政行为是法律赋予的权力，是代表国家行使职权，他只能依法行政，并没有随意处分的权力。第四，适用民事诉讼程序耗时太长。相较而言，行政诉讼的审理期限要短得多，安置补偿协议纠纷如果久拖不决，将严重影响涉及重大公共利益的在建项目进度，而适用行政诉讼程序则有利于彻底解决纠纷，防止讼累。
　　综上，安置补偿协议纠纷适用行政诉讼审理是符合法理逻辑及审判实际需要的，但存在的法律障碍：我国的行政诉讼制度是建立在“民告官”的基础上的。《行政诉讼法》正在酝酿修改，笔者建议在修改中将“官告民”纳入行政诉讼范围，并对此类案件的立案、审理、裁判作出具体的规定。