试论信赖保护原则的类推适用

  　　论文摘要 法官的裁判与标准化裁判的区别就在于，法官作为具备专业法律知识与法学素养的主体能够通过其主观能动性来解释法律，运用法学规则来填补法律漏洞，并将其应用于具体的案件裁判当中。行政审判中能否将《行政许可法》所确立的信赖保护原则类推适用于房屋登记类行政案件是值得探讨的问题，鉴于目前我国行政法律体系的不完善性，以类推适用法律的方式无疑能够起到很大的法律漏洞的填补作用。房屋登记属相对法律保留事项，并非如行政处罚讲求的绝对法定性，因此在允许的行政法领域，以类推的方式裁断案件应该得到支持。
　　论文关键词 裁判 信赖利益 法律类推

　　一、一个案例引出的问题

　　1993年11月，区土地管理局向省环监站颁发了区国用（94）字第029135号《国有土地使用证》。该使用证记载了以下事项：省环监站对地号为5D-（6）-[1]的国有土地享有使用权；土地用途为办公、住宅，用地面积为1951.37平方米。1994年4月，省农牧渔业厅批准省环监站“利用现化验用房和人行道之间的空地，建办公业务用房1014.12平方米”。同年9月13日，省环监站与龚某、赵某签订了《联合集资建房合同》，该合同约定：三方共同出资建设位于省环监站办公楼前临街的约300平方米土地上房屋二层；房屋建成后，靠东1-4轴线内一、二楼共计309平方米归龚某、赵某所有，其中龚某拥有靠西拐角4轴线一、二楼154.5平方米的房屋产权，赵某拥有靠西拐角9轴线一、二楼154.5平方米的房屋产权。1995年6月，市人民政府规划管理办公室向省环监站颁发了《建设工程规划许可证》，准予省环监站建设“综合楼裙房（贰层、壹幢）”。同年9月20日，该综合楼裙房竣工，总面积618平方米。2001年，龚某、赵某分别取得了上述房屋所有权证。2003年3月，原告郭某与龚某、赵某、徐某签订房屋买卖合同并经公证，合同约定龚某等三人将上述房产卖给原告郭某，原告郭某向其支付价款人民币60万元。同日，原告郭某向被告市住房和城乡建设局提交房屋所有权登记审批表、申请书等材料，要求办理房屋所有权证变更登记。同年 3月，经被告审核批准原告郭某办理诉争房屋所有权证，房屋登记产权人为原告郭某，产别为私有，房屋面积共计309平方米，设计用途为非住宅。同年11月，原告向区国土局申请办理土地使用权证，并交纳了办证费、土地登记工本费，但未取得土地使用权证。在取得房屋所有权后，原告郭某在原有的基础上对房屋做了进一步的修缮、装修。2008年12月，因城市道路建设需要，区拆迁公司和原告郭某签订了《拆迁协议》，协议约定：区拆迁公司拆除原告房屋占用立交建设范围内的55平方米，并修复建筑物，给予原告产权置换或货币补偿及临时安置补助费等。随后区拆迁公司拆除了占用的55平方米建筑。2009年3月，被告市住房和城乡建设局作出了《注销决定》，以划拨土地未取得土地使用权出让手续为由，将原告郭某持有的《房屋所有权证》予以注销。2009年6月，区综合行政执法局在对原告郭某作出行政处罚后将被注销的房屋强制拆除。原告郭某对此行政撤销行为不服，提起行政诉讼并要求行政赔偿。
　　在本案的裁判中，有几个问题是必须要探讨和解决的：原告郭某的信赖利益是否受到了侵害？法院能否以《行政许可法》第八条所确立的信赖保护原则来进行类推于本案进行裁判？如何在裁判中将信赖利益所受的损害具体量化为赔偿数额？

　　二、本案是否存在“信赖利益”
　　按照王泽鉴教授的观点，所谓信赖利益者，指当事人相信法律行为有效，而因某种事实之发生，该法律行为不成立或无效而生之损失，又称为消极利益之损害。结合上述概念，笔者认为要构成行政法上的信赖利益至少应包括四个因素：
　　一是存在一个合法有效的行政行为。无论这个行政行为是行政机关依职权主动作出的，还是其依行政相对人的申请作出的，都可以视为政府的“允诺”。同时，政府的这个“允诺”行为最起码在形式上是可以推定为合法、有效的，并能够使行政相对人对“允诺”产生足够的信赖。
　　二是行政机关又做出了一个否定之前“允诺”的行政行为。这个行政行为既可以表现为是对之前“允诺”行为的撤销，也可以是与之前的行政行为效力相冲突。从结果的作用来看，就是使之前的行政行为归于法律上或者事实上的无效，之前的“被允诺人”也不能再依据政府原来的“允诺”获得利益。
　　三是行政相对人所从事的获益行为主观上必须是善意，无过失的。对于这个因素的考量更多地是借鉴了民法上对于信赖利益的判断标准。不过作为从具体法律规范抽象出来的法律原则，行政法与民法对法律原则判断标准应该具有一定的共通性。而且法律不保护主观恶意的行为也是法律的基本价值。
　　四是行政相对人因为行政机关违反“允诺”而遭受了损害。我们首先应该把致损的原因归结为损害人系因为相信政府的“允诺”。如前所述，行政相对人的“信赖”必须建立在政府合法、有效（最起码在形式上）的行政行为基础上，如果这个行政行为是无效的，那么信赖利益本身就丧失了其前提基础。其次，“被允诺人”在政府的“允诺”的基础上从事了能使自己受益的行为。行政相对人从事的行为既可以是政府“允诺”范围内的许可事项，也可以是在行政行为合法有效的基础上从事的相关行为。这个行为能够使行为人获得法律上的利益。最后，是造成了权利人的损害。从行政法的角度而言，这个损害可以是财产利益的损害，可以是人身关系的损害，也可以是精神利益的损害，但从行政诉讼法及国家赔偿法的角度而言，这个损害只能是纳入国家赔偿范围的财产利益的现实损害。
　　现在回到这个案件中，本案的原告郭某是否存在信赖利益？郭某系通过买卖的方式并向被告市住房和城乡建设局提交了法定的申请材料后取得了本案诉争房屋的《所有权证》，其享有该房屋的所有权已经得到了行政机关的依法确认.不论其之后是否取得了相应的《土地使用权证》，此时的房屋登记行为都是合法有效成立的。在进行了法定的物权公示后，郭某有足够的理由相信该房屋是其合法的财产，才进行了相应的修缮、装修等方面的投入，而之后行政机关以郭某并无相应的土地使用权为由依职权注销了其房屋所有权证并拆除了房屋，显然原告郭某损失的一部分应视为信赖利益的损失。

　　三、法院能否以行政机关违反信赖保护原则来撤销被诉行政行为

　　从我国目前的行政法律体系状况来看，因政府及其职能部门的行政管理领域的广泛性，导致很难保证行政法律、法规及规章的统一规范性。在近来的司法实践中，法官面临的一个困境就是被诉的行政行为没有违反法律的规定，但明显违反法律的基本原则，在这种情况下应做如何裁判的问题。 在这个案件中，原告郭某于2003年3月向龚某等人以人民币60万元的价款购买取得诉争房屋，同年3月办理取得《房屋所有权证》，并实际管理房屋。直到2008年12月因城市道路建设需拆除部分房屋。其间，虽然该房屋占用范围内的土地性质属于划拨用地的性质没有改变，土地使用权人为省环监站，土地与房屋使用权分离的状态处于延续中，但是该房屋取得了房屋所有权行政登记，该行政登记系有职权的行政机关作出的行政登记决定，依照依法行政及信赖利益保护的相关规定，行政登记决定非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当按照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。而本案中，被告市住建局作出对诉争房屋的《注销决定》，适用地方性法规中关于其他应当注销的情形，与法律规定不相符合，属于依法应当判决撤销具体行政行为的情形之一。”本案直接使用了法律原则对被诉行政行为的合法性做了判断，将《行政许可法》第八条所体现的行政法的信赖保护原则类推适用于房屋登记领域。行政法领域的类推适用，是指就某项行政法律关系问题，对相关行政法规范穷尽文义范围内的解释方法仍不能涵盖，存在应予规定而未规定的法律漏洞，故援引适用最相类似规定的法律适用过程。鉴于目前我国行政法律体系的不完善性，以类推适用法律的方式无疑能够起到很大的法律漏洞的填补作用。从法理上来讲，房屋登记属相对法律保留事项，并非如行政处罚讲求的绝对法定性，因此在允许的行政法领域，以类推的方式裁断案件应该得到支持。

　　四、信赖利益能否通过行政赔偿的方式得到救济
　　在现有的法律制度框架内，我们可能无法直接以行政机关造成行政相对人信赖利益损失为由而裁判其应当承担赔偿责任，但我们可以将信赖利益的损失中符合《国家赔偿法》中的一部分提取出来。正如本案判决所述“因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当按照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”。从本案的案情来看，对原告郭某之前同意因建设立交桥拆除的55平方米之外的房屋进行权属注销并拆除肯定不属于“公共利益”的范畴，在行政行为被法院的司法判决确认为违法的状态之后，作出损害行为的行政机关肯定要承担相应的房屋损害的赔偿责任。问题在于这其中的哪些损害可归属于信赖利益？如前所述，原告郭某系基于之前对房屋登记行为的信任对其房屋进行了修缮和装修，这一部分的损失应属于信赖利益的损失。以此类推，我们可以总结为原告郭某因为信任房屋登记行为而遭受的经济利益的损失都可以视为信赖利益的损失。就损害赔偿而言，法律的初衷是为了让受到侵害的权益以财产补偿的方式恢复利益状态的原始状态。但《国家赔偿法》所确立的赔偿规则并不能如民法领域所确立的赔偿规则对损害人的财产损害作充分的赔偿。法院对于行政赔偿的裁断亦应该严格按照《国家赔偿法》所确定的赔偿条件与赔偿标准来执行。总之，当事人因为信赖利益而遭受的损失可以得到补偿，但是这个补偿必须仍然遵循现行的行政赔偿规则。这里，我不得不承认通过现有的行政法律规范来判断信赖利益的确具有一定的抽象性及不确定性，如何在司法实务中将其与《国家赔偿法》所确立的赔偿准则有机地统一亦是难于把握。在现有法律依据尚不充分的前提下，对相应案件的裁断更多地是靠行政法官个人的专业素养和法律智慧。