试论提升检察建议运用实效问题的探讨

　　[论文摘要]社会治安实行“综合治理”的方针后，检察建议得以广泛运用和发展。但在检察实践中，部分检察建议的运用效果在一定程度上未能起到应有的监督实效。文章对检察建议实效性弱化成因进行深入分析，提出如何解决提升检察建议运用实效问题的建议。
　　[论文关键词]检察建议 运用实效 探讨
　　中央提出对社会治安实行“综合治理”的方针后，检察建议作为检察机关法律监督的一种形式，得以广泛运用和发展。在实践中，大部分检察建议取得了较好的法律效果、政治效果和社会效果，但部分检察建议的运用效果在一定程度上未能起到应有的监督实效。本文对如何提升检察建议运用实效的问题进行积极性的探讨。
　　一、检察建议运用实效弱化的成因

　　（一）检察建议权力的层级较低，催生弱势监督权的整体困境
　　1.检察建议权力的层级较低。从权力的层级上看，所谓建议权，也仅仅只是监督权的一种初始阶段，只能是监督启动阶段，所以受重视程度自然比较低。我国的法律监督权基本上可分为强势监督权与弱势监督权，检察建议则只能从属于弱势监督权。
　　2.检察建议没有强制执行的效力。目前检察建议的法律依据主要是原则性规定，没有实质性的法律依据。此种情况下，检察建议没有强制执行的效力，没有人人必须遵守的执行力。检察机关不能直接依据检察建议强制发案单位落实建议措施，其实现依赖于发案单位对检察机关的信赖程度和对检察建议内容的认可程度。
　　（二）检察建议无法定程序保障，监督制度缺位引发法律效力不确定
　　1.回复制度有待完善。检察建议没有法定程序保障，它的法律效力是不确定的。实践中，检察建议内容上往往没有明确发案单位落实或者提出异议的具体期限，在援引依据、回复时间、联系方式等表述不一。有的没有写明制发人的联系方式，有的提出整改回复期限使用“尽快”、“抓紧”、“相关规定的时间内”等模糊概念。这样造成发案单位相互推诿或久拖不决。
　　2.跟踪回访工作不到位。一些检察机关在检察建议发出后，往往以发出检察建议为终结，一些办案人员对检察建议的后续工作也不重视，对其执行情况不闻不问，漠不关心。本来发案单位收到检察建议后，应当按照要求进行改正，并将改正情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。但是由于上述原因，发案单位收到不回，也不需要向上级报告，导致事情就此不了了之。
　　（三）检察官队伍素质的高低不一，检察建议内容空泛，针对性的缺失
　　部分检察官法学素养不高，语言文字表达功底不硬，综合分析能力不强，让其写出一份逻辑缜密、论证详尽、格式规范、语言精炼的检察法律文书存在一定难度。加上部分检察官仅注重办案，对检察法律文书的重要性缺乏认识，对检察法律文书的制作要求不够熟悉，此类检察人员制作的检察建议质量不高。实例调研发现相当部分检察建议内容上建议被建议单位改进措施不具体，使用“制度不健全”、“管理有漏洞”、“法律知识学习不够”，“党员干部法制观念淡薄，管理不力，监督不到位”等共性问题的字眼，“请加强监管、教育”等无实质性内容的等空话、套话。这种建议趋向于模式化，套用大众化、公式化，缺乏具体性和可操作性。这种情况使得发案单位难以适从，对检察建议不予反馈，影响其整改的积极性。
　　（四）检察建议考核标准欠妥，落入“重数量轻成效”的误区
　　在实践中，由于上级检察机关对检察建议工作考核的唯一依据是有回复，而对于检察建议的质量没有明确的要求，部分领导对检察建议的运用范围及性质认知不足，忽视对检察建议的跟踪回访以及相应单位采用率的考核，导致各部门在实际操作时为单纯完成考核指标而降低检察建议的质量，落入“重数量轻成效”的误区。
　　（五）制发检察建议主观随意性较大，脱离法律监督的基本定位
　　部分检察机关制发检察建议书主观随意性较大，不能做到“该发则发，不该发不发” 、“宁缺勿滥，不随便发”，存在过多、过滥、有搞形式主义的倾向，脱离了法律监督这个检察建议的基本定位。在调研中发现某检察机关某处室对某一单位一年内制发检察建议书竟达37件。这种现象致使发案单位认为检察建议只是在挑刺、找麻烦，甚至对检察建议存在抵触情绪，可以想象这些检察建议取得的实际效果会是如何。
　　二、提升检察建议运用实效的几点建议

　　通过对检察建议的实际运用效果弱化的成因分析，笔者提出以下几点来提升检察建议的运用实效。
　　（一）完善“法律监督权”的权力体系，通过立法确立检察建议法律地位
　　立法机关通过立法将检察建议权纳入人民检察院职权范围之中，完善“法律监督权”的权力体系。在相关法律条文中明确检察建议的法律地位，从基本法律制度上保障其具有约束力。在诉讼法中明确规定检察建议提出后，发案单位应在规定时限内对检察建议的内容进行落实，并书面告知检察机关以及不认真对待检察建议应受到的处罚等等，亦可借预防犯罪立法纳入专条。通过以上做法使社会各界信守有凭，检察机关操作有据，减少检察建议在实践当中可能存在的阻力，扩大在社会各界中的知晓度，提高检察建议的权威性。
　　（二）规范回复制度，健全工作机制，强化检察建议程序保障
　　1.规范检察建议的回复制度。在检察建议中要求发案单位收到检察建议后，应当按照要求进行整改，并将整改情况在规定期限内以书面形式反馈给检察机关。如果发案单位对检察建议的内容提出异议的，应将不采纳检察建议的决定在规定期限内以书面形式回复检察机关。这样可使发案单位对整改活动有义务感、责任感、紧迫感，避免欠拖未果的现象。

　　2.引入检察建议全程介入机制。实行检察建议全程介入制，把主要精力放在督促建议的落实上，坚持做到，每向发案单位提出一份检察建议， 应有专人负责抓落实，定期回访考察，强化全程跟踪监督。其方式可以采用电话督促、专人联系、定期走访、催告落实等。
　　3.强化对检察建议的回访处理。检察机关收到发案单位的回复后，对于发案单位认为建议正确，愿意接受建议的，要积极协助其完善整改措施。对于收文后无动于衷的，要主动联系、走访，分析其原因，若是因为建议本身不妥的，要及时纠正。对未及时落实检察建议应整改而未整改导致严重后果的，应当建议有关单位或部门严肃追究直接责任人员的相关责任。 　　（三）结合执法办案活动，注重调查研究，强化检察建议内容实用性
　　1.注重调查研究。提出检察建议要结合执法办案活动，立足履行法律监督职能。通过办案和与发案单位领导、中层干部、一般职工以及有关部门负责人座谈、走访等方式，深入调查研究，掌握第一手资料，做到让事实说话。对重要的或者有复杂背景的事项提出检察建议时，应附上有说服力的证明材料，如判决书、调查报告、相关的法律法规等。
　　2.建议举措具体可行。检察建议内容上要以“依据的事实具体充分，指出存在的问题切中要害，建议的举措切实可行”为标准。避免出现“建议采取切实有效的措施，健全和完善廉政建设责任制等相关规章制度”，“望你们今后要加强思想政治教育，建立健全各项规章制度”等类似字眼。
　　（四）加强与发案单位交流沟通，注重协调配合，优化检察建议执行力
　　1.加强与发案单位交流沟通。在发出检察建议前，主动与发案单位有关领导和职能部门负责人一起座谈，相互交流看法，征求意见，帮助发案单位解决弱点、焦点、难点问题，使他们从内心感到检察机关是真心地帮助他们，从而发挥发案单位的积极性和主动性，起到事半功倍的效果。
　　2.注重与其它相关单位的协调配合。检察建议的本质属性决定开展此项工作要注重协调与配合，离开了协调与配合，检察建议实施工作是做不好的。为此，要加大与法院和行政执法机关的协调力度，主动与他们沟通情况，交换看法，在执法思想上求同存异。同时加强同公安、工商、税务等执法部门的联系，运用法律手段来保障检察建议落到实处。
　　（五）善于借助外部监督机制，整合监督资源，扩大检察建议的社会影响
　　1.争取党委、纪检部门支持。对解决带有普遍性问题或者落实有困难的检察建议，可以向地方党委报告，争取党委的支持；或者向同级党委纪检监察部门报送检察建议，发挥其党内监督的刚性，使建议内容得以落实。
　　2.借助国家权力机关监督职能。在发出检察建议的同时，可以积极与人大常委会联络，建议人大常委会启动执法检查程序，开展执法检查活动，依靠国家权力机关的力量，增强检察建议的效力。也可通过个案汇报、依法备案、重大案件汇报、定期汇报检察建议实行情况等方式主动请人大监督，争取人大的强力支持。
　　3.借助人民群众舆论压力。通过检务公开的方式，将检察建议和有关情况通过适当方式向全社会公开，动员人民群众予以关注，通过舆论的压力、人民群众的监督共同促使发案单位按照建议内容予以落实整改。这种让社会力量参与监督的方式可以获得强制效果。
　　4.借助新闻媒体宣传报道的影响力。发放检察建议的同时，及时通过新闻媒体对此进行宣传报道，借助新闻媒体的辐射作用来扩大检察建议的知名度和影响力。尤其是针对发案单位及时采纳并取得实效的典型事例，应进一步强化检察建议的后续报道工作。
　　（六）完善考评标准，借鉴创新思路，激发检察建议内在活力
　　1.完善检察建议的考评标准。摒弃将检察建议的发出数量作为考核唯一标准的做法，要考虑案件社会影响、被建议单位采纳程度等综合因素，将考核成绩的重点放在因检察建议取得法律效果、政治效果、社会效果及发案单位通过积极整改取得的成效之上。
　　2.开展法律文书评比活动。通过定期组织检察建议的评比活动，评选出优秀检察建议，使干警学有样板，激发干警撰写优秀检察建议的积极性，并通过对优秀检察建议的深入调研，总结成功经验，提高检察建议的整体质量。
　　3.建立专家咨询制度。有些检察建议涉及的行业、系统、领域非常广泛，而干警在知识面的深度和广度都是有限的，面对专业性较强的问题，很难依靠自身的知识找准问题的重点所在，提出的对策和措施也限于局限性而影响效能的发挥。必要时可以邀请有关问题的专家学者，借助行业系统专业人士，帮助我们找准病症，拿出切实可行的对策，提出可操作性强的建议。
　　4.适时发送表彰型建议。尝试改变以往单纯批判性的检察建议方式，对在维护区域稳定、改善民生等方面具有突出贡献的单位和部门，向其上级单位发出检察建议，建议对其予以鼓励表扬，消除各单位对检察建议的固有排斥，全面拓宽检察建议功能的外延。