试论食品安全的立法完善

　　[论文摘要]食品安全关系到每个人的健康，我国食品安全立法处在不断完善的过程中，但其中也存在着地方立法滞后、立法系统性不强、法律效力层次低等不足，应从加强食品安全地方立法、建立科学的食品安全立法体系、提高食品安全立法层次等方面进行完善。
　　[论文关键词]食品安全 地方立法 法律体系

　　食品是人类生存和发展的基本需求之一，民以食为天，食品安全关系到广大消费者的身体健康和生命安全。但近年来，一系列重大的食品安全事件时有发生，给消费者，给社会，给国家造成了不良影响。食品安全问题涉及到从田间到餐桌的各个方面，如果处理不好，不仅危及消费者的人身安全，严重的还会影响到国家的经济发展甚至是整个社会的稳定。随着我国经济社会持续的高速发展，在食品工业问题已基本解决的同时，食品的卫生安全问题越来越引起全社会广泛的高度关注。食品安全成为我国急需解决的一项重要问题。

　　一、食品安全立法的必要性

　　食品安全关系着人民群众的身体健康和生命安全。民以食为天，食品安全关系到每一个公民的身体健康，不安全的食品进入人体，将影响人体器官，进而影响人体的健康，甚至危及生命安全。对提高产品质量和食品安全水平我国历来十分重视，多年以来，为了百姓餐桌安全卫生有保障，我国立足从源头做起，建立健全了食品安全监管体系和制度，对食品安全进行了严格的质量安全监管。经过了多年不断的努力，我国产品质量总体水平得到稳步提升，主要的农产品和食品安全状况不断改善，食品生产经营秩序显著好转，这是令我们感到欣慰的事。同时，我们也应该清醒的认识到，我国仍处在发展中国家阶段，食品安全的总水平，包括食品安全标准水平和食品生产的工业化水平，与发达国家相比还有一定的差距，提高食品安全依旧任重而道远。
　　食品安全还关系到社会稳定。由于食品安全涉及面广，和每个人的生活息息相关，在食品安全事件一经媒体报道之后，往往迅速成为社会关注热点，直接影响到居民的日常生活和他们对食品安全的信任度，影响到社会的和谐稳定。相关的食品产业也会受到影响，导致产品的滞销，甚至是企业的破产，职工失业，激发更大更广的社会矛盾。
　　食品安全关系到社会经济的发展。保障食品安全，是经济发展、社会稳定的现实需要。扩大内需是加快转变经济发展方式的重要内容，也是经济长远发展的重要战略方向。加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点是保障和改善民生。扩大内需，最主要的就是扩大消费需求。食品人人都消费，每天都消费，促进食品消费对于扩大内需具有重要意义。
　　二、 食品安全立法中存在的问题

　　我国食品安全立法体系并非尽善尽美，我国的法律法规虽然数量较多，但是因为分段立法，单个法律法规调整范围又过于狭窄，很难覆盖食品安全的各个方面。与发达国家相比，我国的食品安全法律体系还不完善，还存在着较大的缺陷，仅仅依靠一部《食品安全法》还不能解决整个社会的食品安全问题。主要体现在一下方面：
　　（一） 食品安全地方立法滞后
　　由于食品安全问题的复杂性和特殊性，再加上不同地域的各自特点，食品安全法本身并没有把食品安全的问题全部覆盖，因此开展食品安全地方立法就显得尤为重要。但目前为止，仅有宁夏、上海、浙江和黑龙江四省市人大常委会出台了地方法规，其他大量针对小作坊、食品摊贩的监管规范，是以政府出台的行政规章面目出现的。在“宜粗不宜细”的立法原则指导之下，《食品安全法》的法条设置为了追求稳定性以及考虑到我国各地经济社会发展状况不平衡等实际情况，在将食品生产加工小作坊和食品摊贩纳入规制范围的通知，赋予了各地省级人大常委会对食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理的立法权。地方立法的滞后无疑导致对《食品安全法》在地方实施的细化和具体化产生了消极影响。
　　（二）食品安全立法系统性不强，存在法律冲突
　　近年来，我国在食品安全立法方面取得了一些成绩，但还是存在一些问题，现在我国虽然已经有了保障食品安全的基本法《食品安全法》，但我国食品安全法律体系仍存在着系统性不强的问题。我国食品安全相关的法律由于是在不同时期制定和颁布的，被分散在行政法、刑法、民商法和我国批准参加的国际条约之中，有部门规章、地方性法规，还有部门的红头文件，这些法律规范之间不仅效力层次不同，而且还常常存在着相互冲突的现象，这些法律规范之间的冲突表现为法律与法规之间的冲突、法规与法规之间的冲突、不同部门的法规之间的冲突，还有地方性法律法规存在着冲突。
　　（三）食品安全立法的法律效力层次低
　　我国以《食品安全法》为主导，《产品质量法》、《标准化法》、《农产品质量法》及其他单行法为主体，《消费者权益保护法》、《刑法》等为保障的食品安全法律保护体系初步建立。同时我国存在着大量有关食品安全的法律规范，以政府规章为表现形式，有的甚至是政府的红头文件，法律效力较低，在执行中缺乏权威性。而且这些规章往往是由各部门自己制定，不可避免的反映的是部门的利益，从而影响到了法规的公正性和合理性。而且我国法律由于“宜粗不宜细”立法理念的影响，法律法规的条文往往过于笼统，加之法律或者法规程序性规定和实施细则制定进展缓慢，致使法律或者法规的操纵性不强。
　　（四）食品安全的配套制度欠缺
　　一部法律的条文规定得再好，也需要相应的配套制度，使法律规定得以具体实施，实现法律要达到的目标，否则再好的法律也只是纸上谈兵。例如食品安全标准制定的问题、食品摊贩、小作坊的具体监管办法未能出台的问题等等，这些都使得实际的食品安全监管效果大大折扣。比如我国没有食品溯源制度，在食品出现问题后，我们很难查出是哪一个环节没有对食品进行有效地监控，所以难以追究责任。

　　（五）监管机制不够完善，部门之间权责不清
　　根据《食品安全法》的规定，参与食品安全监管的部门有多个，如卫生部、商务部、农业部、国家工商行政管理总局、环保总局等等。而各个部门在食品安全执法职能上往往相互交叉，权限界定不清，这种多部门分段监管的食品安全监管模式表面上看实现了从农田到餐桌的全程监控，其实不然。在实际运行中，各个监管部门只能难以明确划分，职能衔接上存在不少漏洞，容易出现监管的空白地带。由于监督管理主体不明，监管职责不清晰，出现了各个部门相互推诿、效率低下的现象损害了食品生产经营者和广大消费者的权益。
　　（六）小作坊、食品摊贩的管理制度地方性法规有待进一步加强
　　《食品安全法》已经制定实施两年多。根据其规定，各地有权依照《食品安全法》制定本地区的食品生产加工小作坊、小摊贩管理办法。食品小作坊和小摊贩在全国范围内普遍存在，遍及城乡。规模小、分布散、条件差等问题是其共同的特点，这些特点，导致食品小作坊和小摊贩安全隐患多，但另一方面，食品小作坊、小摊贩肩负着补充市场经济和调节人民生活的重要作用，这决定了它是食品安全地方立法的重点和难点。

　　三、完善食品安全立法的对策
　　（一）要加强食品安全地方立法
　　《食品安全法》的顺利实施，需要一系列配套法规的支撑。而一部能够兼顾国家性与地方性的食品安全保障的地方性法规，是确保经济社会发展的重要支撑，也是法律生命力与实践性的重要保障。大力加强食品安全地方立法，一方面可以落实细化国家法律，另一方面更有针对性，结合本地实际问题的实用性越强，法律的实施效果也就越好。
　　（二）建立科学的食品安全法律体系
　　食品安全法制建设应该包括食品安全的立法建设、执法建设和司法建设等方面，而执法和司法又以科学健全的立法为基础，要发挥好食品安全法律的功效，就必须建立起一个科学的食品安全法律结构。食品安全的立法应该分层次的解决好基本法与部门规章还有地方性法律的统一和效率关系，应以《食品安全法》为核心，以食品标准方面的法律、产品质量方面的法律、消费者权益法为支撑，以国务院实施条例和各个部门规章、地方性法规、国家食品标准和行业标准等细化规则为组成部分，构成一个科学合理的食品安全法律体系。
　　（三）提高食品安全立法层次
　　在食品安全的立法过程中，应注意提高食品安全的立法层次，避免部门行为立法。目前，我国食品安全相关的法规和规章带有很大的部门立法、行业立法色彩，不能照顾到社会整体利益。因此，在今后的食品安全立法过程中，应当更多地交给全国或者地方的人大及其常委会来制定相应的法律法规，这样可以使立法脱离部门利益的牵绊更多地体现立法的公正，也能提高食品安全法律法规的效力层次，使食品安全法律法规有更大的约束力。
　　（四）建立并完善相应的配套制度
　　《食品安全法》是我国食品安全法律体系的基本法，是制定从属性的食品安全法规、规章及其他规范性文件的依据。《食品安全法》中很多条文只是做了原则性的规定，在实际的法律执行过程中，由于缺乏细化的标准，往往陷入“无法可依”的困境。要更好地执行《食品安全法》还需要相应的列配套法规，特别是具有技术性的可操作内容。
　　（五）进一步完善监管体制、机制，明确部门职责
　　我国食品安全管理体制的特点可以概括为“中央统一领导、地方政府负责、部门协调指导、各方联合行动”。要进一步调整和完善食品安全监管体系就要从以下几个方面着手：首先，各级政府应建立食品安全领导责任机制，强化各部门的协调、配合，建立一个运转协调高效的食品安全监管体系。另外，应该将食品安全委员会定位为常设实体性机构，提高其权威性和执行力。其次，应加强食品生产、加工、运输、储存、销售等各方面的监管。通过食品安全全程监督，对灾害的风险防治作为实施问题食品召回制度的基础。第三，要加强地方执行力，加强国家法律监督工作的有效实施，要及时堵住安全监管的漏洞。最后，要完善信息服务。针对当前食品安全信息不对称的问题，应当建立食品安全信息收集和发布制度，做到信息的公开透明，引导食品的生产和消费。
　　（六）进一步加强小作坊、食品摊贩的管理制度的地方立法
　　食品安全地方立法应以引导规范为主，处罚为辅，鼓励、引导大多数生产经营者合法经营，建立职责清晰、监管高效机制，严格立法、严肃执法、协调作战，对违法行为，立法时要设定严厉处罚办法。同时，针对小作坊、小摊贩的立法不能简单化，不搞“一刀切”，注意疏堵结合，以人为本。