试论反腐路径改革

　　[论文摘要]目前，某些领域腐败现象呈高发、易发、多发的态势，反腐形势不容乐观。党的十八大之后，亟需从过去的“运动型反腐”向“制度型反腐”转变，转变的途径主要为限制政府权力、保障公民权利和完善相关制度等。

　　[论文关键词]反腐败 政府权力 公民权利 制度

　　近些年来，某些领域腐败现象呈高发、易发、多发的态势，反腐形势不容乐观。而纵观国际上较为清廉国家的反腐历史，大都经历了从“运动型反腐”到“制度型反腐”的转变。我国当前的反腐工作，无论从立法制度层面还是从反腐实践来看，都还处在“运动型”反腐阶段，离“制度型”反腐阶段，仍有相当长的一段路要走。

　　一、“运动型反腐”应尽快向“制度型反腐”转变
　　所谓“运动型反腐”，亦称“政策型反腐”，目前学界尚无明确定义，是指主要依据“政治、政策、文件”而非“法律、法规”所开展的反腐工作。它具有如下几个明显特征。
　　（一）在法律依据上“重政策轻法律”
　　从法制层面而言，我国的反腐立法较滞后于反腐实践的需要，至今尚没有一部完整意义上的“反腐败法”，往往都要通过党和政府的一些文件、条例、规定、通知或领导讲话，也就是通常意义上的“政策”表现出来。如每至岁末年初，有关部门往往以发文的形式，严禁各级机关和领导干部以各种名义年终突击花钱和滥发津贴、补贴、奖金和实物等。类似这样的“禁令”，往往原则大于细则，且这类禁令在制定之初考量得多的是当时的形势而非基本法律，随着形势的变化，规定的滞后特性日益明显，在实践中不便于操作，也难以得到司法机关有效的配合。
　　（二）在执法过程中存在“选择性执法”现象
　　发生了官员腐败案件后，有的执法部门不是依法独立办案，立即着手查处，而是要层层向上级报告，由上级来决定是否查处该案。而上级考量的是查办该案是否“符合大局”，符合的坚决查办，不符合的就可能“缓办”或“停办”。虽这种“选择性执法”现象与我国反腐机构的设置不尽合理有关，但这种“选择性执法”，容易引起公众“司法不公”的猜疑。
　　（三）在防腐机制建设上“重自律轻制度”
　　我国传统文化历来重视个人“修身养性”，强调“修身齐家治国平天下”。现阶段在官员的选拔任用上，往往注重个人品质和党性修养，强调个人自律。好的制度能让坏人变好，坏的制度能让好人变坏，这说明了制度建设的极端重要性。
　　（四）在反腐防范中“重惩处轻监督”
　　从管理学的角度来看，对腐败的防范分为“事前防范”、“事中防范”和“事后防范”三个阶段，显然，“事前”与“事中”两个阶段显得更为重要。惩处则属于“事后防范”的范畴，是腐败行为发生后的一种补救措施，也是治理腐败的最后手段。它所能够做到的，只是对其他“欲腐”官员的警示，令其望而却步。但任何事情都具有两面性，如果某一官员的腐败行为没有及时得到应有的惩处，反而会促使某些官员前“腐”后继。反腐实践中的大量案例表明，许多腐败官员还“带病提拔”，随着贪腐金额越来越大，其官职反而越升越高。
　　二、“运动型反腐”向“制度型反腐”转变的路径设计

　　“制度型反腐”亦称“法治型反腐”，是指从完善体制机制入手，建立健全各种有效配套的反腐制度，来达到预防和惩治腐败的目的。应从宏观层面精心设计、配套完善，在微观层面措施得当、监督到位。目前大致来说，加强反腐倡廉的制度建设，可以从转变社会管理方式、限制官员权力、落实公民权利、加快反腐立法、实施官员财产申报、加强权力监督等几个方面入手。
　　（一）改革行政体制，限制政府权力，建立“小政府、大社会、强管理”的社会管理格局
　　1.加快社会管理方式转变，界定政府权力边界。要进一步转变政府职能，把政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、注重维护公平正义、实行科学化公共治理转变。要重视培养公民社会，充分发挥社团组织作用。公民和社会组织能够干好的，市场机制能发挥作用的，政府就不应该主动干预。属于社会公共领域的事务，公民和社会组织承担不了的，市场机制也不能解决的，政府才要管住管好。
　　2.建立有限政府，限制官员权力。我国当前面临的一个突出问题是部门“一把手的权力过于集中”，如何防止“一把手的专断与集权”，成为一个难题。一方面，要努力发挥一把手的“特别重要作用”，另一方面，又要防止一把手“专断与集权”。其实，一把手的权力过于集中，其根本原因还在于有关部门拥有的市场资源过多、权力过大，“寻租”空间广阔。如人民论坛杂志针对官场岗位开展的一项调查结果显示，44%的受调查者认同“做官也是一种高风险职业”，并认为官场十大高风险岗位分别为国土厅长、交通厅长、县委书记、公安局长、组织部长、建委主任、安监局长、市委书记、国企老总、房管局长。国土厅长之所以“风险最高”，是由于国土部门代表国家垄断着最稀缺的土地资源，权力大，如果监管不到位，容易使得国土部门成了腐败案发生的重灾区，这从一个侧面形象地说明了“一把手”的权力监控尴尬局面。
　　因此，要限制官员权力，特别是限制“一把手”的权力膨胀，落脚点还在于尽快建立一个有限政府。有限政府是指在权力、职能和规模上受到严格的宪法和法律约束、限制的政府。实现有限政府的核心就是要强化权力的约束与制衡，“把权力关进笼子里”是对有限政府的最形象诠释。
　　（二）保障公民权利的行使，将广大公民的知情权、表达权、参与权与监督权落到实处，防止党政官员私欲的膨胀
　　依法限制党政官员的权力与保障公民各种合法权利的行使，是一个问题的两个方面，是此消彼长的关系。“权力大于权利”，私欲才会膨胀。反过来说，如果公民的合法权利得到了切实的保障，限制党政官员权力滥用就不是一件很困难的事情。
　　我国宪法及其他法律都规定公民享有广泛的政治参与权利，党章也明确规定了普通党员的各种民主权利。这些权利可归纳为知情权、表达权、参与权和监督权。在这些权利中，核心是选举权、监督权和罢免权的落实。从当前的形势来看，实行基层直接民主选举的呼声比较高，逐步改革党政官员的选举方式势在必行，促使各级党政官员真正做到“既对上负责，又对下负责”。始终把各级官员置于公众的权利监督之下，对于防止官员私欲膨胀，把官员的权力“关进笼子”，从而使想腐败的人“难以得逞”，才是防止腐败的治本之策。
　　（三）建立健全反腐工作的立法、监督和查处整体机制
　　1.加快反腐立法步伐，制定专门的反腐败法。现阶段梳理和制定一部科学而又完善的反腐败专门法律，是反腐工作由“运动型反腐”走向“制度型反腐”的前提和基础。认真总结吸取改革开放以来反腐工作的经验教训，在公众广泛参与、集专家学者智慧的基础上，由立法机关对反腐工作进行系统而专门的立法，是建设社会主义法治社会的需要。当然，制定反腐败专门法并非指单纯数目意义上的反腐败法，它可以包括许多专门性的单行本法律、法规和规章，但其立法原则，罪行界定及处罚标准应该基本统一，现阶段应着重解决贪贿渎职案件罪重刑轻的问题。
　　2.健全监督机制，尽快实施政府财政公开和党政官员财产申报。当今社会舆论对政府财政公开、官员财产申报的呼声越来越高，应积极研究探索符合中国国情的政府财政公开和官员财产公开制度。在官员财产公开方面，国外成功的实践经验已经证明，实施官员财产申报是反腐倡廉有效的制度保障。当然，在健全监督机制方面，新闻媒体监督、公众舆论监督、政府审计监督和党员纪检监督等同样必不可少，只有将多种形式的监督编织成一张立体监督网，交替运用，拾遗补缺，相互补充，才能形成悬在官员头上的一把利剑，起到真正的威慑作用。
　　3.建立常态化反腐查案机制。由于腐败案件涉案主体一般为具有一定级别的党政官员或国企领导干部，有的可能还身居高位，手握大权。在“运动型反腐”格局中，查处这类官员腐败案件，由于其造成的社会影响比较大，反腐机构都会慎之又慎，层层报批，要得到上级特别是“一把手”的批准同意，才能进行立案调查。如某个案件因出于“政治上”的考虑，未得到上级“批准”，查处工作往往不了了之。这样，在老百姓眼里，就属于“司法不公”、“官官相护”。对执政党的形象无疑会造成极大的损害。在“制度型反腐”格局下，反腐机构应该是相对独立办案，该不该立案，该不该调查，只能由证据和法律来说话，而不是“上级”说了算，这是建立法治社会的基本要求。因此，建立健全一个常态化的反腐查案机制，对于维护司法公正，显得十分重要与迫切。
　　总之，现阶段加快“运动型反腐”向“制度型反腐”的转变步伐，对于加强反腐惩防体系的建设，遏止腐败行为，维护我们党的执政地位，保障社会经济健康有序发展，都有着极其深远的意义。