简论失地农民权益保障与检察工作科学发展

　　[论文摘要]当前随着各地重点工程建设不断推进和城镇化进程加快，因征地拆迁而失去土地的农民最基本的生活保障就成为影响社会政治经济安全发展的一个较为严重的制约问题。因此进一步探讨检察机关如何有效参与社会管理创新，破解失地农民权益保障难题，维护社会稳定具有特殊的意义。文章以文昌市航天城建设征地为例，通过分析失地农民权益受损现状、产生的原因及解决思路，立足检察职能，旨在为检察机关参与解决失地农民权益保障难题寻找有效途径。

　　[论文关键词]征地拆迁 失地农民 保障难题 检察工作

　　一、失地农民权益受损问题概况
　　近年来，文昌市大量重大工程项目在建，其中包括位于文昌市人民检察院派驻龙楼检察室辖区内的“航天城发射基地”，及位于派驻锦山检察室辖区内的“铺前大桥”。该市航天城用地总面积约1740多亩，整体搬迁24个村庄，涉及1141户3400多人，失地农民数量增幅较大。
　　（一）失地农民权益受损情况
　　1.失地农民所得征地补偿较低
　　失地农民所得征地补偿较低，一是指我国的征地补偿标准低，不能完全反映农民所失去的土地的真实价值；二是失地农民得到的补偿无法满足农民在失去土地后的基本生活需要。我国的集体土地上存在两种权利，即所有权和使用权，前者归村集体组织享有，后者的主体才是农民，而根据我国《土地管理法实施条例》第 26 条的规定：“土地补偿费归农村集体组织所有，地上附着物即青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。”根据上述规定，农民实际能拿到的补偿费很少。
　　2.失地农民的社会保障问题没有得到很好的解决
　　在城乡分割的二元社会结构下，拥有城市户口就可以享受就业机会及养老、医疗等一系列社会保险，而农村实行的是群众互助和国家救济的社会保障制度，其水平明显低于城市。
　　3.失地农民的发展权受到很大限制
　　失地农民自身素质的限制影响了发展权，使他们手中有限的土地补偿款的利用效率低下。同时，农民拥有土地使用权的时候，在土地上从事农业生产即是农民的职业，并且是一份工作环境十分稳定的职业。当土地被征收后，失地农民就处于失业状态，其在土地上进一步发展的可能性消失。
　　（二）失地农民引发的社会问题
　　失地农民问题现已经成了影响社会和谐的重要因素。一方面失地农民由于不愿失去土地，对于征地产生抵触情绪，甚至在某些地区出现了为了阻止政府征地而与其产生群体对抗的情况。而由于较低的征地补偿款不能满足被征地农民日后的生活需要，还有一部分村民由于历史的原因没有拿到任何补偿款而在通过合理渠道得不到解决的情况下，与政府部门展开了“拉锯战”。同时，大量的失地农民脱离土地进入城市一时难以找到合适的工作成为社会闲散人员，这些人聚集在一起没有固定的职业和稳定的生活来源，形成了新的不稳定因素。

　　二、失地农民权益受损成因分析

　　（一）集体土地权属不清
　　拥有土地，并获得土地上的完整权利是农民利益保障的基本前提。但农村土地产权不明晰、产权虚置等问题普遍存在。如文昌市航天城征地过程中，共998亩1001宗土地权属不清，涉及28个村庄，由此可知，集体土地权属不清的情况较为严重。我国现行的《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》和《物权法》等法律文献都规定了农村土地属于集体所有，但在具体的权限代表上存在乡镇、村级、村民小组三级主体，所有权不明确，经常产生三级之间的越权和侵权，特别是在土地征用补偿费分配上，失地农民的利益补偿份额常被分割，直接造成经济利益受损。
　　（二）现有的补偿安置方式缺乏可持续性
　　随着我国市场经济体制的建立和完善，政府传统的安置方式不再行之有效，失地农民的出路成为难题。这反映了我国的农村土地征用补偿制度与市场经济体制已不适应。农民失去土地后，不仅失去了土地资源及其升值收益，而且失地农民要进入城市进而融入城市，还要面临就业风险、社会保障、居住成本、搬迁成本、信息成本等一系列生存成本，原来的征地补偿并不能弥补这些成本。现在不少地方对失地农民的安置方式多采用一次性补偿、一次性安置。但实践证明，这种方式存在缺陷，缺乏可持续性。随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题势必凸显。
　　（三）失地农民自身存在的模糊性
　　我国农业的生产技能水平低，也导致传统农民的生产技术水平比较低。失地农民来到现代化的城市后，很难适应技术水平很高的职业，明显缺乏职业竞争力。同时许多失地农民存在着向政府和集体“等、靠、要”的思想，缺乏主动寻找工作的意识，这就使失地农民就业之路变得更加狭窄。还有少数农民拿到土地补偿款后，很快就花光，缺乏长远打算。落后的思想意识，陈旧的就业观念成为制约失地农民市民化的重要因素。
　　（四）失地农民存在维权障碍
　　失地农民缺少代表自己利益的群众组织，他们的利益诉求难以畅通表达和解决。而且失地农民的维权意识落后、自我保护能力弱，缺乏对法律法规的了解，对所应享有的权益未能充分认识，当自己的权利受到侵犯时，要么无可奈何地顺从，要么采取简单、偏激甚至暴力手段。

　　（五）征用程序不够完善
　　一是我国土地管理部门中未设立专门裁决土地征用中出现的争议以及矫正土地征用双方行为的监督机构；二是对土地征收缺乏监督机制和审查机制，我国对土地征收的审查程序只有在土地征收项目确定后报国务院和省级人民政府进行批准，对被征地人对征收目的和征收程序有异议是的处理机制还没有规定；三是征地过程的公共参与程度低，同时被征用土地的所有者未能将征用土地的补偿费的收支状况公布，接受监督。

　　三、检察机关参与社会管理创新破解失地农民权益保障难题的途径与方式

　　（一）充分发挥执法办案在解决失地农民权益保障问题中的作用
　　检察机关执法办案，从根本上说，就是解决矛盾冲突、协调利益关系、修复社会关系，也是检察机关参与社会建设、促进社会管理创新的基本途径。检察机关应坚持以执法办案为依托，首先依法打击不法分子采取诈骗等非法手段骗取失地农民征地补偿款的行为。其次积极预防和严肃查处征地过程中出现的贪污贿赂、渎职侵权犯罪，防止征地补偿款被贪污、挪用或分配不均等情况的出现。再次强化法律监督，一方面对涉及失地农民权益的诉讼活动开展法律监督，确保各项维权诉讼能依法审理；另一方面加强行政执法活动的监督，保证征地行为依法进行，维护失地农民的合法权益。最大限度地增加社会和谐因素，努力实现法律监督的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
　　（二）充分发挥检察建议在督促解决失地农民权益保障问题中的积极作用
　　首先，检察机关要充分发挥贴近群众的工作优势，广泛收集失地农民的社情民意，善于发现带有倾向性、苗头性的民生诉求，并根据检察工作中发现的问题，积极向党委政府提出建议、拿出方案，协助党委政府把住政策源头，促进完善失地农民权益保障的各项措施。
　　其次，结合执法办案工作，注意发现由于失地问题而引发的各类治安问题，及时向负责部门提出消除隐患、堵塞漏洞、健全制度、强化管理的建议，防止隐患、矛盾积累和发酵。
　　（三）设立大控申格局，畅通失地群众利益表达机制
　　失地农民利益表达要有一定的载体即表达渠道，只有畅通利益表达渠道，才有利于促进群众通过正当合法的渠道来表达诉求。现因征地问题引发的上访不断增加，因此检察机关在参与社会管理创新，破解失地农民权益保障难题的过程中，要进一步加强涉检信访案件管理，确立了“关口前移、重心下移”的信访工作方针。所谓“关口前移”，即将信访工作提前融入两项自侦、批捕公诉、民事行政及刑事申诉等案件办理工作中，体现“大控申”；所谓“重心下移”，即从基层、从源头上预防和解决涉检信访案件，化解潜在不稳定因素，直至息诉罢访。
　　（四）加强法律宣传教育，提供法律咨询与援助
　　针对失地农民的维权意识落后、自我保护能力弱，缺乏对法律法规了解的现状，检察机关应广泛开展法制宣传教育，加强失地农民对自身合法权益的认识，学法、懂法、守法，理性表达个人诉求、正确运用法律武器维护自身合法权益，预防和减少违法犯罪。同时，加强对征地工作人员及基层干部的法律教育，确保其依法行使权力，防止其以不法手段损害失地农民的合法权益。除此之外，检察机关应准确把握人民群众的司法需求，切实为人民群众提供良好的法律服务，提供法律咨询与援助。失地农民与城市农民工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体，当合法权利遭受侵犯时，往往没有能力支付由于启动权利救济程序所需的成本（包括金钱、时间、精力、相关法律知识等）。“法律面前人人平等”的宪法原则要求公民在消费法律这一公共的制度产品时不应受经济状况的影响。这就要求在失地农民利益遭受侵害时必须为他们提供多种方式的法律援助，为其能够接近法律，平等地享有行政救济的权利建立畅通的渠道，使农民土地权利的行使得到法律的有效保护。