试论环境公益诉讼制度

　　[论文摘要]随着经济的飞速发展，相应的环境问题也日益凸显。虽然我国在学理上对环境公益诉讼缺乏深入的研究，但实践已经证明了设立环境公益诉讼制度的必要性。文章对我国环境公益诉讼的现状进行分析并积极探索完善对策。

　　[论文关键词]环境公益诉讼 现状 完善建议

　　一、环境公益诉讼概述

　　（一）公益诉讼的概念
　　研究发现学术界对公益诉讼的定义较为模糊，学者们持各种不同的观点。其中大部分学者将其界定为依据相关法律，特定的机关、组织或个人对违反国家法律法规、侵害社会和多数人利益的现象进行起诉的行为。公益诉讼的实施主要包括两方面内容：一是以国家机关的名义进行公诉，二是以个人名义提起诉讼。
　　（二）环境公益诉讼的概念及其分类
　　环境公益诉讼是公益诉讼的一种，具体针对损害公共环境利益的违法行为或潜在违法行为的诉讼。国家机关、个人和社会团体等均可根据国家法律，对上述行为向法院起诉。诉讼的对象可以是政府机构、企业、公司和个人等。环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两部分：前者是对造成环境污染和潜在环境污染主体的诉讼，后者是对政府环境管理和监督部门在其职责履行中疏忽的诉讼。
　　二、环境公益诉讼制度的必要性
　　（一）国际发展形势的需要
　　在国际层面，我国参与了多数关于环境保护的国际公约。联合国《气候变化框架公约》第6条教育、培训和公众意识中规定，各缔约方应：在国家一级并酌情在次区域和区域一级，根据国家法律和规定，并在各自的能力范围内，促进和便利；拟订和实施有关气候变化及其影响的教育及提高公众意识的计划；公众获取有关气候变化及其影响的信息；公众参与应付气候变化及其影响和拟订适当的对策。本公约不得作任何保留。
　　此外，联合国大会的《公民权利和政治权利国际公约》中规定每一缔约国均应承担：（1）保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；（2）保证任何要求此种补救的人能由合格的司法，行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利，并发展司法补救的可能性；（3）保证合格当局在准予此等补救时，确能付诸实施。
　　再者，环境工作做得好的很多国家和地区的公民的消费绿色化的意识不断提高，我国商品欲保持竞争优势而不败于世界民族之林，也不得不提高对环境的重视。
　　（二）公众的环保意识要求对环境公益进行保护
　　近年来，沙尘暴、泥石流、大气污染和土壤破坏等生态环境恶化现象尤为严重，影响到了人类正常的生活和生产活动。而且现在人民不仅局限于物质生活的丰富，也追求良好、健康和安全的生活环境。公民的环保意识逐渐增强，使环境保护成为共同关注的一个热点问题。但是，当人们针对损害公共环境利益的行为进行维权时，现有的制度无法满足相应的需求。因此，建立环境公益诉讼制度的必要性凸现出来。
　　（三）有关部门管理环境的机制存在局限性
　　1.政府失灵。由于环境污染和生态破坏问题较为广泛和复杂，有关部门的力量不足以涉及全面的环境公益问题。因此，仅依靠有关部门进行环境公益保护存在局限性。
　　2.受地方利益限制。由于传统的发展模式，一般将经济的快速发展作为主要目标，而经济的飞速增长经常会伴随有环境污染问题。当环境污染问题发生时，一些地方政策往往会做出牺牲环境或后治理污染的决策。这种只顾及短期利益的决策会加速生态环境的破坏。
　　3.管理方式不当。一直以来，我们对环境管理多采取“突击检查”的方式，这就导致污染制造者有机可乘，从而也使得我国的治污工作出现治时好、不治时坏的现象。

　　三、我国环境公益诉讼制度的现状

　　（一）我国现存诉讼制度对环境公益诉讼没有针对性，不利于保护环境公益
　　我国的实体法对环境公益保护做了明确的规定。例如，《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”程序权利是实体权利得以实现的根本保障，没有完善的程序予以支持，实体权利没有任何意义。
　　1.环境公益诉讼有关原告的规定存在欠妥当之处
　　从以上有关环境公益诉讼的分类可知，根据环境公益诉讼对象的不同，所适用诉讼法亦不相同。但无论是适用《民事诉讼法》，或者是《行政诉讼法》，对原告资格的要求都过于严格，以致环境公益诉讼起诉主体的范围过窄。例如，《民事诉讼法》要求原告必须与诉讼案件有直接的利害关系；《行政诉讼法》规定，只有行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其利益时才具备提起行政诉讼的主体资格。
　　不可否认，如此规定对民事诉讼和行政诉讼而言是极其合理的，但对环境公益诉讼而言，多数情形下原告与本案没有直接的利害关系，具体的行政行为也没有直接侵害其利益。按照《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对起诉主体的要求，大多数情况下人们是不能够为环境公益而起诉的。

　　2.诉讼费用的承担方式不利于开展环境公益诉讼
　　《诉讼费用交纳办法》第29条规定：“诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。”并且一旦提起环境公益诉讼涉及到的不仅仅是诉讼费用，还有律师费用和专家作证等其他费用，再者就是与环境公益诉讼相关的费用相当高。对于原告来说，即使胜诉自己获得的利益都不及此等费用，甚至会倾家荡产。所以诉讼费用的负担方式挫伤了原告提起环境公益诉讼的积极性。
　　3.诉讼时效短暂
　　《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”虽然该诉讼时效的起算点是从当事人知道或者应该知道时开始起算，但由于环境污染的潜伏期较长，即使当事人知道遭受侵害，在侵害的效果没有显现或者尚不明显情况下，此时的赔偿并不能对将来的侵害后果加以补足，甚至只能起到预防侵害后果的作用。可能在很多年后，侵害效果才显现出来，但已不能得到相应的赔偿。 　　另外，有诸多论文还提到了举证责任倒置亦有不合理之处，应该将部分举证责任分配给原告。笔者不太同意此类观点。举证责任倒置的原因是侵害方的各方面能力往往要比受害方强，而且举证责任倒置的前提是原告要对损害事实予以举证，如果后面还有很多需要由原告承担举证责任的地方，环境公益诉讼就变成无人诉讼了。因为承担举证责任需要大量的信息和财力，受害方是无能力承受的。所以，不宜再把更多的举证责任转移到原告身上。
　　（二）直接提起环境公益诉讼不是保护环境的有效方法
　　环境公益诉讼具有复杂性、长期性的特点，所以对司法系统人力和财力的消耗是巨大的，而且对于双方当事人来说损失也都很大。所以设置一个前置机制，适当削减那些不必提起诉讼就可以解决的纠纷，不但可以缓解司法工作量大的问题，而且对于当事人来说也是解决纠纷的好办法。

　　四、我国环境公益诉讼制度的完善建议

　　（一）完善与环境公益诉讼相关的诉讼制度
　　由于环境公益诉讼自身的特殊性，在原告资格、诉讼费用以及诉讼时效等方面需要对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行变通使用。
　　1.扩大原告的范围
　　由于环境公益诉讼没有直接的利害关系人，它侵害到的是国家环境利益、社会环境利益以及不特定多数人的环境利益，所以为了使环境公益诉讼工作能够顺利展开，需要将“直接利害关系”和“直接受害人”改成“与本案有直接或间接利害关系的公民、法人和其他组织”，这也是很多国家的成功做法。
　　2.制定有利于原告的诉讼费用承担制度
　　在环境公益诉讼中，原告并不是为了自己的利益而战，而是为了多数人的利益，所以不能由于诉讼费用的缘故而打击其保护环境公益的积极性。在诉讼费用的负担上实行有利于原告的原则极其必要。首先，在原告虽然没有胜诉，但提出合情合理的请求对保护环境公益有贡献时应判诉讼费用由被告承担。其次，在律师和专家方面，可以由国家派遣法律援助中心的律师进行辩护，提供免费咨询的专家团队对其进行帮助。再者，在原告胜诉时，应给予其适当的奖励。与环境公益的损害后果相比，国家机构为环境公益诉讼付出上述人力、财力是相当值得的。
　　3.适当延长诉讼时效
　　现今我国规定的环境公益诉讼的诉讼时效为3年，时间过于短暂，应该延长到一个合理的期限。但也不能规定过长的时间，甚至不受诉讼时效限制。因为如果规定的诉讼时效时间过长，有些人可能会觉得还有时间，一直没有提起诉讼，导致侵害范围扩大。加之社会发展如此迅速，到原告打算起诉维权的时候，侵害主体可能早不复存在了。这样规定过长的诉讼时效有时反而害了受害一方的当事人，不能达到诉讼时效内保护受害人的目的。
　　（二）设置事先告知义务程序
　　国外在环境公益诉讼制度方面的规定值得借鉴。例如，美国的环境公益诉讼制度规定，公民必须提前通知被诉讼方的单位、个人或机关，然后才能进行环境公益诉讼程序，并且需要经过60天才能正式向法院提起诉讼。
　　中国可以借鉴和引进美国行政程序前置的行为，并结合国内的实际情况进行完善。例如，规定公民在进行环境公益诉讼前，必须先检举损害环境公益的行为，并请求相关行政机关进行管制；在告知义务的法定期间内，如果行政机关无作为或者环境公益损害行为未得到制止时，公民才可向法院提起环境公益诉讼。