试论服务行政理念下信访制度定位的思考

　　[论文摘要]信访制度是公民维护自身权益的一种重要的救济制度，在我国，作为国家联系公民的纽带，发挥着监督执政者、传递群众意愿、维护群众利益的重要作用。然而，随着社会主义法治国家建设的不断推进，对信访制度的争议一直不断。在现代法律体系不断完善的背景下，信访应当何去何从一直困扰着法律界，被法学家们高度关注。文章试图引入服务行政这一理念，探讨信访制度存在的意义和定位。
　　[论文关键词]服务行政 信访 定位
　　“信访”古已有之，时称“上书”。最早见诸于尧舜时期的“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏之鼓”，后诸朝诸代都有纳言之策，不乏“公车上书”之案例。纳言以明政在各个历史时期为统治集团了解民意民情、制定施政策略、治理国家、巩固统治地位产生了一定的作用。而在当代，“信访”则起源于“来信来访”。在早期的苏维埃政府成立初期和延安时期就已经有接待群众来信来访的联系群众方式，至新中国成立时，设立了专门的机构负责处理群众来信来访。可见，从古至今，“上书”、“信访”一直都是接近民众，了解民众心声，制定顺应民意治国策略的一种有效方式。但是，随着社会主义法治国家建设的不断推进，对信访制度出现了不同的观点，有说应该废除，有说应该继续发扬光大。信访该何去何从一直困扰着法律界。本文试图引入服务行政这一理念，探讨信访制度存在的意义和定位。
　　一、信访和现有法律体系矛盾的源头

　　依照国务院颁布的《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从行政法规的规定来理解，信访反映的内容是概括性的，这种规定的方式在给予群众便利的同时，也为受理信访的机关的超负荷运作埋下了伏笔。因为范围规定不明，群众在“有事”找政府的习惯思维之下，对遇到的各种问题不加区分，都找政府来处理，形成了找政府比找法院更有效的惯性思维，从而淡化了法律意识，削弱了法律的威严。
　　从文化根源上看，信官不信法的历史文化传统根深蒂固。当然这也从一个侧面反映出我国法治文化宣传不够，公民法律意识不强，法治文化程度不高的普遍现象。
　　司法独立性、权威性依然不够，司法公平、公正仍然受到挑战。司法办案过程中，来自各方面的压力现实社会时有所闻，司法受到干扰，必然会影响到司法的公平公正，由此，公民希望在司法面前伸张冤屈的期望落空，为求说法只好走上上访路。
　　从信访制度上看，信访制度还不完善。首先是，过于宽泛，似乎什么问题都可以找信访，造成信访量剧增，影响到案件处理的时效性，信访人不满继续逐级上访，造成不良循环。其次，缺乏行之有效的终结机制，一些反复上访的案件，在某一级已经予以公正处理，但上访人没有达到自己的目的，继续逐级上访，形成缠访、重访案例。

　　二、信访制度及服务行政研究现状

　　目前研究信访的比较多，主要有以下几方面：信访制度历史研究，找寻古代信访制度和近现代信访制度的特点，探索创新信访制度的渠道；从党群关系视角来研究信访制度；信访中违规行为的研究，借助演化博弈论从演化论的角度研究信访的制度及其所承载的政治社会功能；从法律角度对信访制度进行研究，探索通过建立相关工作机制和加强完善制度等解决信访困境问题；涉及民生问题的信访研究，探索我国城镇化进程中产生的失地农民出现的信访问题。
　　服务行政理念研究主要着重于服务行政模式研究，研究我国转型期的服务行政模式；构建服务行政文化研究，建设服务型政府；规范行政自由裁量权，防止侵害公民权利、渎职、滋生腐败；服务行政伦理建设，研究行政伦理存在的困境和服务行政理念对解决困境的指导作用；服务行政法律问题研究，从法律的角度探讨依法行政的实现。
　　将服务行政理念用于信访制度的研究目前见诸刊物的极少，在知网及各大搜索引擎上都未搜索到这方面的研究文章。种种原因造成了长期的信访难题。在我国推进服务型政府建设的大环境下，健全行政法、依法办事，是解决这一难题的有效法律保证，因此借助于行政法中的服务行政理念对信访制度定位问题进行研究非常必要。
　　三、服务行政理念下信访制度的定位

　　服务行政理念的发展与西方的福利社会的福利权有着密不可分的联系。起初，行政法规定政府只限于充当国家的护卫者，护国安民。随着资本主义国家经济的高速发展，国家财富不断积累，社会福利极大提高，福利社会开始出现。政府大量参与到教育、卫生、交通、环保、公益事业中去，由此权力特征被削弱。福利社会对政府管理有了新要求，需要立法，依法管理，依法给予。福利社会实现了“权力”逐步向“福利”的转化，催生了“服务行政”理念。
　　服务行政理念主张国家为了人民的利益，主动参与到与民生紧密相关的行业中去，要求政府对解决民众生活需求建立一套有效的反馈机制。在我国，受现有的法治国家观念的影响，行政给付行为在行政法的研究中一直处于被忽视的地位，现行的行政系统也缺乏规范的行政程序，导致一些行政行为有着很大的主观性、随意性，民众遇到自身诉求不能满足的情况难以找到有效的救济途径。目前的信访，从实践来看，它具有很大的灵活性，和人民代表大会一样，都是民众参与行政的过程，可以集中反映民众诉求，正好满足民众救济需求，其过程也可为相关法律的制定提供经验。从这一点来看，信访制度的作用是值得肯定的。但是，随着纠纷解决功能的加入，出现了部分应该由司法程序来解决的纠纷转由信访部门来承担的情况，涉法信访不断增加，在加重信访部门负担的同时，也弱化了司法的权威性。这种功能重叠出发点是想通过信访达到保护公民权利，抑制政府权力的目的，但也引来了较大争议。
　　服务行政理念认为，公民和政府之间的关系不是管理和被管理的关系，是一种新的合作关系，这要求政府对于公民的合理要求尽到行政给付的义务，从这一角度来说，信访体系作为政府职能部门之一，履行着政府行政给付的具体责任，有继续存在的必要。但存在不等于不变。随着社会福利覆盖面的加大，涉及到的个人将更加具体，矛盾不时出现。作为民众救济的重要承载部门，是“服务者”而不是“管理者”，在行政给付过程中，提供的是“服务”，有义务提供减少、消除个人生存与发展危机的救济。因此，在现阶段，为适应经济社会发展的要求，信访制度应该与时俱进，其职能定位要适当调整。 　　（一）法律授权而为之，不能随性而为之
　　信访部门只是政府和民众的沟通桥梁，其职能主要体现在救济功能上。但是，现实处理中，往往出现越权办理现象，甚至出现行政处理和司法判决各异的情况。随着法制的不断完善，信访部门应该依法而行，不要越俎代庖，否则将弱化法律尊严。信访部门职能更多的是定位在依法服务上，而不是越法越权服务。
　　（二）了解民情，倾听民意
　　信访行为实际上反映的是基层百姓的矛盾，作为国家的基层细胞，基层矛盾解决不好，将危及上层建筑。信访部门在接受信访过程中，掌握的都是第一手民情民意资料，最能反映百姓心声，因此信访部门有责任将民情民意如实反馈，促进司法完善，在法律上加大对民众的救济，求得扩大法律在民众救助方面的授权范围，做到依法救助，救助有据。同时，通过扩大救助授权，在福利社会发展中不断扩大行政救助功能，促使政府职能的根本转变，由“权力”到“福利”。
　　（三）以人为本，服务为旨，救民济众，化解矛盾
　　信访担负着密切群众关系、化解矛盾的职责。服务行政理念下的政府救济包含了促进公益事业，让民众满意的功能。这与为人民服务的宗旨是一致的，因此，信访制度应该把解民忧、化民怨作为信访的首要定位，突出服务、救济、协调的功能。
　　（四）监督权力，督察救济
　　在我国当前环境下，“权力”并不会自觉转变为“福利”，时时出现“干预”，因此，信访制度在本身为大众谋“福利”的同时，应该负有更大的监督权力，加大督察救济是否到位、公平的职能比重。

　　四、总结

　　综上所述，国家目前尚无规范的服务行政体系，国家出台相关立法之前，信访制度仍然可以在服务行政的领域内发挥其联系行政机关和国家公民的作用，对了解民情，化解人民内部矛盾，稳定民众情绪，提高政府威信有积极意义。从这一角度上来说，现阶段的信访制度是值得肯定的。但是，另一方面，随着国家管理机构的调整和分工的细化以及我国法律的日臻完善，作为我国一项传统的回馈机制，在建设法治国家的进程中，信访制度传统的救济功能在某些方面与现行的司法体系发生重叠，形成交叉区域，多头可处理现象，分工不明。加强法制建设，建立法治社会是我国的目标，因此，应当对我国的信访制度有计划有步骤地逐步进行改革，恰当定位。