试论城市房屋拆迁和征收行为的实证研究

　　[论文摘要]大规模的城市扩张和旧城、危房改造，在带来市容焕然一新、民生大幅改善的同时，也产生了一定问题。文章通过实地走访、调研、咨询专业人员以及阅读大量媒体信息和专业书籍，对城市房屋拆迁和征收的发展变化、唐山市目前房屋拆迁和征收工作的状况以及存在的问题进行分析，从法治社会、科学发展、促进和谐的角度出发，提出了依法规范征收程序、规范补偿程序和规范“强制拆迁”的法治构思。

　　[论文关键词]城市房屋拆迁 房屋征收 公共利益 强制执行

　　城市房屋征收，是指为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予的公平补偿。随着经济的快速发展、城市大规模扩张和旧城改造，在带来城市面貌焕然一新的同时，产生了诸如“钉子户”、“暴力拆迁”负面报道和极端事件，引人深思。

　　一、我国城市房屋拆迁和征收的基本情况

　　（一）城市房屋拆迁和征收的历史发展
　　城市房屋拆迁，是伴随着经济社会的发展、财产关系的变化以及政府职能的转变而不断变化的。上世纪70年代以前，是私有财产数量很少、财产权利不被重视的时期，房屋绝大部分为公有房屋，在拆迁过程中基本不涉及私有房屋所有权的问题。这一时期，城市房屋拆迁具有极其浓厚的计划、行政和福利色彩。80年代以来，随着国家改革开放政策的深入实施、法律体系进一步完善、公民私有财产保护和参政管理意识的增强，以及城市化建设大力推进和土地资源的有限，促使房地产价值节节攀升，因拆迁引发的矛盾与冲突变得越来越多，并在行政处理、行政诉讼、信访等多个方面集中反映。
　　1.近年来唐山市城市房屋拆迁基本情况
　　2008年以来，在积极落实城镇面貌“三年大变样”政策的过程中，唐山市震后危旧平房改造、城中村建设、城市绿化、道路拓宽、大南湖开发、环城水系建设等城建改造与民生工程顺利开展，唐山规划新建安置住宅小区130多个、建筑面积约1600万平方米、建设住房18万多套，估算总投资340亿元，极大改善了民生。唐山路南区自2008年至2011年底，累计拆除建筑面积614万平方米，占建成区总建筑面积的60%。此外，唐山市大部分区县也都结合实情，开展大面积区域建设活动。
　　2.因城市房屋拆迁而引起的行政裁决和诉讼情况
　　伴随着城市建设活动的开展，因拆迁而引发的纠纷日益增多，引起大量行政裁决和行政复议，许多案件涌入人民法院。唐山市住房建设主管部门2008年行政裁决18件，2009年27件，2010年达32 件。唐山法院系统在2009年受理房屋拆迁行政诉讼案件数量占全年行政诉讼案件数量的1.7%，2010年为10.2%，2011年已达到39%。
　　（二）城市房屋拆迁和征收的法律制度
　　我国目前尚未制定一部专门规范城市房屋拆迁的法律，只有一些法律条文中涉及到了城市房屋拆迁。现在，使用最多、最直接的是位于第三位阶的行政法规，即国务院于2011年1月实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称新《征收条例》，以区别2001年的《城市房屋拆迁条例》，以下简称原《拆迁条例》），但其效力低于宪法和法律。依据新《征收条例》，国务院有关部委和一些地方制定了关于城市房屋征收的、较为具体的部门规章或地方性法规、地方政府规章。为了应对一定时期内的某些特殊情况，有的地方政府出台了一些临时性文件或红头文件，具有较大的灵活性和实用性。
　　（三）城市房屋征收补偿的基本程序
　　根据新《征收条例》的规定，城市房屋征收补偿的一般程序为：一是准备阶段，包括拟定征收补偿方案，并进行公布调整，必要时须进行听证程序；进行社会稳定风险评估；征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用等。二是市、县级人民政府作出房屋征收决定，进行公告。三是补偿，房屋征收部门与被征收人订立补偿协议。四是拆迁，由被征收人自行完成搬迁，否则将由作出房屋征收决定的市、县级人民政府，依法申请人民法院强制执行。
　　二、唐山市房屋拆迁和征收情况问卷调研
　　通过问卷形式，在唐山市中心抗震广场和学校、党政机关对市民和教职工进行了拆迁调查，共发放问卷110张，回收问卷93张，在形式上区分了性别、年龄和文化程度三方面，在内容上设定了城市房屋拆迁与征收是否必要、对政府城市房屋拆迁与征收工作是否满意、法律、政策是否了解、是否应告知相应权利、应否举行听证、法院是否应介入等十方面。多数被调查人支持拆迁，但同时都提出了公开程序、做好当事人思想工作、最大限度减少强拆等合理化建议。

　　三、城市房屋拆迁和征收存在的主要问题

　　（一）土地征收程序不规范
　　一是程序不透明。原《拆迁条例》缺乏对被拆迁人事前参与决策的程序。新《征收条例》第十一条虽然规定了听证程序，但该程序听证范围过窄，听证程序模糊，实际操作性不强。二是审批程序滞后。在实际过程中，较为常见的是拆迁工作先于审批程序，即某些地方已取得拆迁许可证，并开始签订拆迁协议，甚至着手实施拆迁活动，然而相关项目审批文件，或是土地使用权文件尚未取得。

　　（二）房屋补偿标准不合理
　　一是补偿依据不统一。《征收条例》、《河北省城市房屋拆迁管理实施办法》、《唐山市中心区城中村改造居民住房拆迁补偿安置办法》等对房屋拆迁补偿进行了设定，有众多规范性文件，不利于保障法律实施。二是补偿范围过窄。目前，我国拆迁补偿大部分着眼于被拆迁人房屋及其附属物的损失，土地的使用价值未被合理地考虑在内。另外，对于房屋拆迁补偿，也仅限于直接的物质损失补偿，而对于一些无形损失不予补偿。三是补偿价格评估缺乏一定的透明度和操作性。新《征收条例》虽然对补偿听证程序、评估程序进行了规定，但于操作性不强，在实践中难度较大。此外，被拆迁房屋的价格一般由拆迁人委托评估机构进行，很难保证其中立性和公平性，合理性难以保证。
　　（三）“司法强拆”负面作用较大
　　新《征收条例》将行政拆迁变为司法强拆，相对过去是一种巨大进步，但其适用的前提是被拆迁人不申请复议或不提起诉讼，而地方政府往往是刚刚作出补偿决定，就申请人民法院强制执行。最高法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》确立了人民法院“裁执分离”为主导的强制执行方式，最终强拆权间接又回归了相关部门。

　　四、完善城市房屋征收的建议

　　（一）规范征收程序
　　一是科学界定“公共利益”。“公共利益”是一定社会群体存在和发展所必需的、并能为他们中不确定多数人所认可和享有的内容广泛的价值体。城市房屋拆迁与征收活动的合法性基础应当是以“公共利益”为需要。新《征收条例》第八条，首次采用列举方式明确了“公共利益”的范畴，但是由于“公共利益”的内涵和外延的弹性很大，并不利于保护被拆迁人的利益。二是强制信息公开与听证程序。要立法明确保障被征收人的“知情权”和“参与权”；要立法将任意听证为必要听证，使听证成为房屋拆迁征收过程中一道必不可少的程序；要立法保障拆迁征收的具体听证程序，真正使听证在城市房屋拆迁中发挥重大的作用。三是转变政府管理职能。政府在突出其主导地位的同时，应加强对城市房屋拆迁与征收工作的有效监督，特别是对补偿过程的监督，并在必要时采取有效措施及时制止违法行为。
　　（二）规范征收补偿
　　一是要扩大征收补偿范围，即将土地使用权的余期、土地使用方式、土地区位、土地使用权人对土地的开发利用情况、出让时的地价和收回时的地价等因素，以及间接损失等，纳入征收补偿金范围。二是要统一征收补偿金标准或对等置换标准。对于被拆迁人的补偿，应严格依照市场价格进行科学评估，杜绝“同地不同价”现象；对于选择房屋产权置换的被拆迁人，应考虑房屋位置、周边与居住的舒适度等因素。
　　（三）规范“强制拆迁”，推行“裁执分离”模式
　　“裁执分离”模式，是指人民政府向人民法院提出强制拆除被征收房屋的申请，并按照法律、法规的规定提交相关材料，由人民法院进行司法审查，对于符合法律、法规规定的申请作出准予强制执行裁决书，并由申请人即人民政府具体执行的模式；反之，予以驳回。具体程序包括：一是司法审查，作出房屋征收决定的市、县级人民政府提交申请，人民法院进行立案审查及合法性审查，并作出准予或不予裁定。二是强制执行，人民政府收到强制执行裁定后，按照《行政强制法》，实施强制拆迁行为，但不得采取非法方式迫使被执行人履行。
　　随着依法治国的深入，随着2011年新《征收条例》的颁布和实施，城市拆迁与征收行为会越来越规范，只要相关部门、被拆迁人、开发商乃至全社会的共同努力，就能真正实现国家、集体与个人的利益与关系的统一，就能最大限度地实现国家城市繁荣发展。