试论农民集体主体地位的立法思考

　　[论文摘要]“赋予农民更多财产权利”，基本前提是确认农民集体的法人地位，以及集体成员权的私法性质，丰富集体成员对土地各种权利内容，减少不必要干预。为此，必须尽早制订《农民集体组织法》，通过该法健全法人内部组织机构，强化对农民集体执行机关的监督。
　　[论文关键词]农民集体 民事主体 集体成员权

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要“赋予农民更多财产权利”，并从政策的角度提出了实现这一政策目标的具体路径：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”本文认为，“赋予农民更多财产权利”，从民法的角度观察，有一个基本前提，是确认农民集体的民事主体地位和属性，并将集体成员的权利以立法的方式确认为私权，以获得《物权法》、《侵权责任法》等法律、法规的保护。

　　一、农民集体经济组织的形式和主体属性

　　（一）农民集体经济组织的形式
　　现行法律，在两种意义上使用农民集体经济组织这一术语：农村集体土地所有权人和农村集体企业。
　　作为集体土地所有权主体的农民集体经济组织。《宪法》第8条第1款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”《农村土地承包法》第12条第1款、《物权法》第60条也有相同规定。简言之，上述法律规定中的农村集体经济组织是指作为集体土地所有权人的农民集体经济组织，简言之就是村民小组，以前的生产队。
　　作为集体土地所有权行使主体的农民集体经济组织。依《物权法》第60条的规定，土地所有权归村级以上集体所有的，由村、乡集体经济组织或者村民委员会代表集体行使土地所有权。即，土地所有权归属农民集体，但权利的行使归属另一主体集体经济组织或村民委员会。
　　（二）农民集体经济组织的主体属性
　　农民集体经济组织的主体属性，是长期困扰学术界和立法机关的一大难题。在《物权法》起草和审议过程中，关于集体是什么，有的认为是企业，有的认为是联社，甚至还有人认为是一定行政区域的县或市。主体的法律属性不清楚，主体构成成员的权利和义务，尤其是对集体所有权的财产的权利和义务就讲不清楚。
　　《民法通则》仅仅确认了两种民事主体：自然人和法人。《合同法》增加了一类主体：其他组织。农民集体是社会组织，因此非自然人。其他组织，因为其财产不完全独立于其成员，不享有完全的民事权利能力，不能独立承担民事责任，其民事责任最终可能要由开办单位或成员承担补充责任。因此，农民集体非其他组织。农民集体拥有独立的财产，有自己的名称、组织机构和场所，具备成为法人的实质条件。因此，有学者赞同法人说，农民集体所有实际是指集体所有，它是与全民所有的概念是相对应的，但农民集体对土地的所有要具体表现为各个独立的集体经济所有，这些集体经济组织都是由个人联合起来的具有法人资格的组织，每个组织才是集体所有权的具体的主体。
　　法人包括企业法人和非企业法人，非企业法人包括机关法人、事业单位法人、社会团体法人和企业法人。根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》的规定，应当将农民集体排除在机关法人、事业单位法人和社会团体法人之外。企业法人依据所有制形式可以分为全民企业法人、集体企业法人和其他（外商独资、混合所有制）企业法人。农民集体是否为集体企业法人呢？国务院《乡村集体所有制企业条例》（2011年）所指的集体企业，是“乡（含镇，下同）村（含村民小组，下同）农民集体举办的企业”。集体企业是农民集体投资兴办的企业，因此不能将农民集体等同于集体企业，因此从立法的角度看，集体经济组织均不宜纳入集体所有制企业法人的范围。
　　本文赞同农民集体法人说，但认为在法人制度的类型区分上应进行制度创新，新设农民集体法人。

　　二、尽早出台《农民集体组织法》

　　在农村，农民集体成员的权益特别是财产权益得不到有效保障，一个重要原因，是所谓的“所有权主体虚位”。现实的情况是，农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序，有些甚至缺乏行使集体所有权的动机，所谓土地集体所有，在一些地方实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有。”本文认为，无论是治标，还是治本，都需要一部《农民集体组织法》，应尽早出台《农民集体组织法》。
　　关于《农民集体组织法》，本文有如下设想：
　　1.放弃集体经济组织的提法，直接确认农民集体的法人地位。在目前，农民集体组织承载太多的功能，并不仅仅是土地的所有权人，也不单纯从事经济活动。比如，农民集体是实行村民自治的基本单元，农民集体是农民生老病死最基本的保障组织等。目前，多数地区的农民集体除了集体土地之外，并无太多财产，集体抵抗市场风险的能力非常弱，需要立法者的宽容和政策支持。因此，不宜直接将农民集体认定为社会经济组织，应放弃使用农民集体经济组织的提法。建议《农民集体组织法》直接认定集体的法人资格，并将法人资格的确认和登记工作规定为政府职责。
　　法人组织的性质和目的，涉及法人的民事权利能力，直接影响到农民集体民事行为的效力。为了给农民集体提供更多的活动空间，在法人组织的性质和目的问题上，《农民集体组织法》应采取模糊的态度，不应作过多的限制。建议《农民集体组织法》设置禁止条款，以立法的形式禁止农民集体可能参与的，对公有制经济和农民权益构成损害的活动。比如，土地所有权交易，改变土地性质和用途，将耕地对外发包等。

　　2.建章立制。农民集体是典型的社团法人。农民是集体的成员，并且是集体的主人。农民集体应实施类似于公司治理的制度，建章立制。农民集体应该有自己的章程（国家应该发布农民集体的示范章程），在与法律、法规不违背的情况下，重点规定集体内部的组织架构和集体成员的权利和义务。
　　关于农民集体内部的组织架构和集体成员的权利和义务，虽然大体可以参考农民集体企业、公司法进行设置和规定，鉴于农民集体主体虚位的现象，要特别重视和保护集体成员民主决策的权利。成员大会是农民集体的权力机关，诸如耕地承包方案、耕地征收补偿金方案、投资兴办集体企业等事项，应由集体成员大会决议通过。《农民集体组织法》应当对农民集体的组成、职权，成员大会的召集和议事规则等进行明确规定。法人理事会执行成员大会决议并对成员大会负责。应重视农民集体监督机关监事会的设置和功能建设。我国农村人口流动比较大，固守乡土的主要是一些老弱病残，集体成员大会的召集较为困难，对集体理事会的监督就尤为必要。因此，《农民集体组织法》应强化农民集体监事会的权限。
　　3.农民集体成员权本质上是一种私法权利。正如学者所指出的，农民集体成员权本质上是一种私法权利，与财产利益密切结合在一起，是一种私权。既然集体成员权性质上是私权，就应在私法范围内实行私法自治。农民集体成员权，最为重要者是土地承包经营权、宅基地使用权、耕地征收补偿金分配权。考虑到权利的私法性质，对成员权中单纯的财产权比如土地承包经营权、宅基地使用权等权利的行使，法律的干预应以必要为限。所谓必要，比如耕地保护的需要等。
　　要“赋予农民更多财产权利”，就必须增强农民集体的话语权。在《土地管理法》和《城乡规划法》中，土地总体利用规划由政府制订，征与不征，由政府决定。耕地等土地的征收补偿标准，也由法律直接予以规定，农民集体没有议价的权利。在城市化的进程中，农民集体作为土地所有权人，并未受益，“赋予农民更多财产权利”无从谈起。因此《农民集体组织法》中，立法者应增强农民集体的话语权。
　　要“赋予农民更多财产权利”，就必须更多地赋予集体成员对集体土地的各种权利，并对《物权法》进行相应的完善。考虑到承包地是集体成员的生存保障，《担保法》以及《物权法》对家庭承包经营权的流转进行了限制，禁止权利抵押。宅基地使用权也仅仅限于占有和使用两种权能，并且禁止对集体外成员出售。由于土地的产出低，法律对土地权益的限制多，农民集体成员外出务工成为普遍现象，土地以及宅基地使用权已经失去了生存保障的意义，对集体成员土地权益的限制已经不合时宜，《决定》以政策的形式许可家庭土地承包经营权、农村住宅自由流转，正当其时。当然，农民集体成员对土地的各种权益要实现真正的自由流转，并且在流转中实现其应有价值，建立农村土地产权市场就尤为必要和迫切。为了实现上述目标，《物权法》相关规定应作适当调整，并由《农民集体组织法》进行具体规定。
　　三、正确认识《农民集体组织法》与《村民委员会组织法》的性质和功能定位

　　《农民集体组织法》是一部确认农民集体法人资格和成员权利义务的私法，应实行法人自治。《村民委员会组织法》是一部公法，国家意志优先。因此，建议将《村民委员会组织法》中村民自治有关私益的事项，比如土地发包与承包，耕地征收补偿金分配等，由《农民集体组织法》予以规定，人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等有关公益的事项，仍然由《村民委员会组织法》予以规定。
　　相应的，也应正确认识农民集体执行机关理事会与村民委员会。依《村民委员会组织法》第3条第3款，村民小组设立的主要依据是集体土地所有权关系。而同条第1款的规定，村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。这里就存在一个村民委员会管辖几个村民小组的现象。重要的是，村民小组是土地所有权人，典型的私法主体。作为农民集体执行机关的理事会，是法人必须设立的机关，对内进行组织管理，对外由法律或章程规定的人员代表集体开展民事活动。村民委员会是基层群众性自治组织，是一个有一定公法职能的社会组织。因此应当分别设置农民集体理事会和村民委员会，前者依《农民集体组织法》，后者依《村民委员会组织法》。只有这样，才可能减少村委会对农民集体自治事项的干预，切实维护集体成员的合法权益。