试论我国农村房屋抵押的法律思考

　　[论文摘要]我国现行的法律规定禁止宅基地使用权的抵押，但并未禁止宅基地上的农村房屋进行抵押。农民将房屋进行抵押贷款，必然会涉及宅基地使用权的问题，根据我国相关法律规定宅基地使用权的流转是禁止的。根据我国法律、法规的规定，分析农房抵押中存在的法律问题，希望能为建立完善农房抵押贷款机制提供思路和建议。

　　[论文关键词]农村房屋；抵押；法定租赁权；法律思考

　　一般认为，农村房屋，是指在农村集体经济组织所有的土地上建造的属于农民个人所有的自住房。房屋，作为不动产，由权利人依法享有占有、使用、收益、处分的权利。城市房屋抵押早已开始，而农村房屋基于其特殊性，法律上规定宅基地使用权不能抵押。随着农村经济的快速发展，农村房屋抵押贷款将得以建立和完善。

　　一、农村房屋抵押困境分析

　　（一）法律障碍
　　农民将自己的房屋抵押，一般是为了筹集资金，向银行等金融机构贷款，银行等金融机构为了降低其贷款风险，通常要求农民提供担保。当农民不能偿还贷款时，银行等金融机构就会行使其抵押权，然而法律规定农村房屋下的宅基地使用权不能与农村房屋一并抵押，这样就存在我国农村房屋抵押贷款法律规定与现实需要存在冲突。
　　我国宪法明确规定，集体土地属于集体所有，农民对自己房屋下的宅基地只有使用权，而没有处分权。我国《物权法》第184条第2款规定“下列财产不得抵押：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”。《物权法》明确规定宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押。因此，农民用农村房屋抵押融资受到限制。
　　我国《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。我国实行农村村民“一户一宅”原则，即一户只能拥有一处宅基地，国家为了保障农民基本生存权利做到“居者有其屋”，政策上不支持农民住宅用于抵押融资。
　　我国《担保法》第37条规定，农村耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押。同样，农民因房屋下的宅基地不能抵押融资。
　　以上四部法律都明确规定了农村宅基地使用权不能抵押，现实当中，农村房屋抵押，通常认为是农村房屋作为抵押物，但其抵押的价值应包含房屋和房屋下的宅基地，而宅基地使用权是不能抵押的，因而推定农村房屋也不能抵押。
　　（二）农村房屋抵押登记障碍
　　一方面，由于我国农村人口多、面积大、范围广，登记工作难度大等原因，我国目前尚未对农村的房屋进行全面确权，绝大多数农村房屋没有房屋产权证，当房屋进行抵押时，抵押登记当然也就没有办法办理。另一方面，根据《房屋登记办法》第 87 条规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定的除外，房屋登记机关应当不予办理。”国土资源部在 2004 年11 月2日也印发《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234 号）特别强调“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”因此，农村房屋的所有权转移登记仅限于集体经济组织内部的成员之间，而农村的需求又是有限的，这极大地限制了农民向银行等金融机构抵押贷款。
　　（三）农村房屋价值评估障碍
　　农村村民一旦无法偿还债款，抵押权人就会实现其抵押权。在抵押权人实现抵押权时，将如何认定农村房屋的价值呢？实际上，农村房屋的价值相比城市房屋难以确定其价值。农村房屋的建设与城市房屋的开发建造有很大的不同，农村房屋的价值评估缺乏统一可操作的标准，建房材料、成本质量差异很大，此外，农村房屋的价值评估机构大多来自城市，他们并不了解农村的相关情况，实地价值评估带来困难，而且农村房屋处在农村地区，这些都会影响农房本身的价值。除了物理上的原因外，现行法律对农户流转的限制，很难评估出相对公允的价值，使得抵押双方满意。

　　二、农村房屋抵押的必要性与可行性之考察

　　对于我国农村房屋是否可以抵押，人们有不同的观点。一种观点认为，根据“房地一体”原则，宅基地使用权不能转让，农村房屋也不能抵押，否则，违背了“房地一体”的原则；另一种观点主张“宅基地使用权不得单独转让、抵押，建造在宅基地上的住房转让、抵押的，宅基地使用权一并转让、抵押。”此观点认为，农村房屋可以抵押，并与宅基地一并抵押。第三种观点则认为，可以借鉴日本民法的作法，即引入宅基地使用权租赁制度，农村房屋的受让人可基于债权性质的宅基地使用权租赁权取得房屋的所有权。笔者认为，农村房屋抵押是市场经济的发展的必然要求，农村房屋抵押有其存在的必要性和可行性。
　　（一）农村房屋抵押之必要性考察
　　1.保障广大农民的财产权
　　根据《中华人民共和国宪法》第 13 条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”农村房屋做为农民的一项私有财产，可以行使占有、使用、收益和处分的所有权能，即农民可以自由支配自己的房产。农村房屋抵押，有利于保障农民的财产权。
　　2.盘活农村静态的资产
　　虽然，法律并没有规定农村房屋不能抵押，但是受限于“房随地走，地随房走”的原则，农村房屋无法像城市房屋那样在市场进行自由流转，也不具备融资担保功能，这样一来，农村房屋这一资产不能流转，变成了“死产”。农村房屋抵押可以将静态的资产转化为活的资本，让农村房屋成为农村发展的生产要素，激活农村经济。
　　3.城乡一体化的发展要求
　　随着城市化战略的逐步实施，在基础设施比较完备，经济比较发达的地区，城镇与农村已经没有明显的界限，而农民房屋不能自由买卖，把已完成城镇一体化的状态，人为的割裂成城镇和农村。因此，从城乡一体化的角度出发，开展农村房屋抵押融资，使得农村房屋能够向城市房屋一样自由抵押处分符合城乡统筹的政策，对打破城乡隔绝、地域界限和身份限制，有利于建立全国统一、公平竞争和城乡和谐的大金融市场。

　　（二）农村房屋抵押之可行性考察
　　1.法律可行性之考察
　　首先，我国《宪法》第13条规定国家依照法律规定保护公民的私有财产权。国家以根本大法的形式确定了公民合法的财产权。而公民的私有财产权应包括占有、使用、收益和处分的权利，因此，农民用自己所有的农村房屋设定抵押权，是依法处分自己的财产，符合国家根本大法的规定。
　　其次，我国《民法通则》第75条第1款规定公民的个人财产中包括公民的合法的房屋。我国《民法通则》规定国家保护公民的合法财产权，我国法律允许城市房产可以用于抵押融资，根据法律之平等原则，农村集体土地上的房屋也应该和城市国有土地上的房屋一样可以用于抵押融资，体现法律的公平与正义。
　　再次，我国《担保法》第37条对不得抵押的财产中，主要是指宅基地的使用权不得抵押，并没有将农村房屋列为不得抵押的对象。另外，《担保法》第34条第1款规定可以作为抵押物的是“抵押人所有的房屋和其他地上定着物”。担保法没有对抵押房屋规定必须是国有土地上的房屋或集体土地上的房屋做区分，从严格意义上看，集体土地上的农村房屋是可以用于抵押的。
　　最后，我国《土地管理法》第62条的规定，农村村民如果出租出售宅基地上所建住宅后，不能再申请宅基地的。由此可见，村民出租、出售房屋，法律并无禁止性规定，既然可以农村房屋可以出租、出售，根据法无禁止者皆可为的原则，那么宅基地上的农村房屋也可以用于抵押。
　　从上述五部法律可见，我国农村房屋抵押是有其法律的可行性的。根据私法原则之“法无禁止者皆可为”，既然我国法律并没有明确进行农村房屋抵押，并且以上法律在一定程度上认可农民对自己的房屋进行处分，因此，我们对农村房屋抵押的行为也当然认定其为有效的。
　　2.理论可行性之考察
　　法定租赁权法理依据是指因房屋在自然属性上与土地的不可分离，但土地和房屋分别属于不动产，为不同的权利主体所有，可以单独作为交易的标的，因此当不同的或同一所有权人将土地或房屋同时或先后转让给不同的人所有，则推断为土地受让人默许房屋受让人继续使用土地，但房屋所有权人必须向土地所有权人支付相应的对价，其法律性质为租赁，且租赁的期限不受法律关于一般租赁合同租期之限制。
　　法定租赁权的性质是债权而非物权。正如学者指出的，在法定租赁权的制度框架下，农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时，对于房屋的宅基地并非取得作为物权的村民的“宅基地使用权”，而是取得作为债权的“宅基地租赁权”。基于该债权性质的租赁权，房屋买受人可以占有并使用宅基地，达到对宅基地用益的目的，这一结果并非出于农村房屋买卖双方的自由意志，而是出于法律的直接规定，同时，租赁的标的物是宅基地而不是宅基地所有权。
　　按照法定租赁权理论，对于农村房屋的受让人，就不会有身份的限制，即包括本集体的成员，其他农村集体的成员和城市居民，都完全可以作为受让人取得农村房屋的所有权，同时与该房屋宅基地所有权人的集体之间产生法定租赁权关系。在我国法律规定的集体土地使用范围内，用支付租金的方式解决集体土地问题是符合法律规定的，并且农村集体经济组织也可通过积累资金来解决农村集体经济组织内村民的福利和社会保障问题。

　　三、建立和完善农村房屋抵押制度的建议

　　（一）加快推进农村房屋产权登记工作
　　根据物权法的基本原理，不动产物权的公示方式登记，未经登记或不生效力或不对抗第三人。因此，房屋产权证是开展农村房屋抵押融资的前提条件，农民要想抵押贷款，就必须办理抵押登记，否则不能进行抵押。因此，应大力推进对农村房屋产权登记工作，号召广大农民积极进行房屋登记，对符合农村房屋登记条件的房屋，应当给予登记和发证。农村房屋所有权人的权利得到明确后，有利于农村房屋抵押，从而降低了金融机构抵押贷款的风险，保障了交易双方的合法权益。
　　（二）建立健全农村房屋价值评估体系
　　从目前市场交易的情况来看，绝大部分的评估机构都来自城市，专门的农村评估机构很少，难以适应市场经济发展的需要。此外，城市房屋的评估机构适用的标准是否适用于农村值得人们的怀疑。因此，在现行的评估体系下，建立适合农村房屋的评估体系，合理评价农村房屋的价值，是非常重要和必要的。当然，并不是说完全地否定城市房屋评估体系，在建立农村房屋价值评估体系中，城市房屋的价值评估体系对农村房屋价值的评估仍然具有借鉴意义。
　　因此，政府应倡导成立农村房屋评估中介机构或设立相应部门，并制定和公布本区域内的农村房屋的最低保护价，发挥政府的经济调节功能，为农村房屋的价值评估提供依据和指导。在农村建立房屋价值评估体系的基础上，金融机构可委托评估中介机构对农村房屋价值进行评估，农村房屋的所有权人也可以申请进行房屋价值评估，评估机构出具的评估报告将为金融机构对农村房屋抵押融资时的价值提供参考。
　　（三）建立健全社会保障服务体系
　　进行农村房屋抵押贷款，最大和最现实的问题是，农村房屋变现后，农民的居住问题。法律规定宅基地使用权不能流转，一个很重要的原因是为了保障农民的日常生活保障。如果农民将房屋进行抵押贷款，无法还贷时，农民将会失去房屋，一无所有，这将极大地影响农民的生存问题。因此，建立健全的社会保障体系，将有效地避免了这类问题的发生，解决了农民的后顾之忧，农民可以安心地将自己的房屋用于抵押，这将有利于推动农村房屋抵押的进行，发展农村经济。
　　（四）完善配套法律法规
　　在与国家法律、法规不冲突的原则下，制定规范性地方法规与政策，协调相关部门，行使地方立法权，制定适合当地农村房屋抵押的特色政策，这将有利于推动中国法律制度的建设与完善。在一部分地区实行试点，对农村房屋抵押贷款问题进行立法实践，将是立法的有益探索。
　　因此，通过完善法律规范，对农房抵押贷款的相关法律问题加以规范，将有利于推动农村房屋抵押的顺利进行。例如2009年，成都市政府下发了《关于成都市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法的通知》，以及《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》、《成都市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》、《成都市集体建设用地使用权抵押融资管理办法（试行）》等三个具体操作文件，为农村房屋产权直接向金融机构质押、抵押融资提供了法规保障。

　　四、小结
　　我国农村房屋抵押存在法律上的障碍、登记上的障碍、农村房屋价值评估的障碍等，造成我国农村房屋难以抵押融资，长期以来，制约了农村经济的发展。在今后的制度完善中，加快推进农村房屋的登记工作、建立农村房屋价值评估系统、建立健全社会保障体系、完善配套法律法规等，将有利于统筹城乡一体化，发展农村经济。