简论社会组织与我国社会组织法制建设

　　论文摘要 2013年11月12日闭幕的十八届三中全会提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制”。我国社会处于转型阶段，单纯依靠国家管控已不能适应经济和社会的发展，因此要由国家本位向社会本位转变，将社会组织立法重心由管理、控制转向培育、扶持，鼓励和支持社会组织参与社会管理。大力扶持社会组织的规范发展，让更多的社会组织承接社会管理和服务职能，协调社会关系，化解社会矛盾，已显得十分迫切和必要。要推动社会组织的健康发展，必须通过法制来规制社会组织与国家、民众的关系，划定国家权力与社会组织权利的边界，为社会组织的发展营造良好的制度环境，形成社会组织与政府之间的相互分离又相互协作、相互推动的机制，实现国家与社会的和谐发展。

　　论文关键词 社会组织 社会管理 立法 法制建设

　　当前我国社会发展正处于深刻的社会转型过程中，进入了利益多元、社会分化、矛盾凸显的敏感时期。随着社会的不断发展，公共资源配置出现不均衡状态，城乡、阶层、区域之间的差距也日益扩大，人民内部的利益矛盾错综复杂，单凭传统的政府管制和市场调节机制已经不能协调各方利益，解决各种矛盾纠纷。因此，我们还得回到社会中去寻求更多的解决方案和途径。2010年的“十二五规划”中指出，要“发挥群众组织和社会组织的作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”，“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务”。2013年11月12日闭幕的十八届三中全会也提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制”，依法管理和扶持鼓励社会组织，成为了创新社会管理的必然选择。大力扶持社会组织的规范发展，让更多的社会组织承接社会管理和服务职能，协调社会关系，化解社会矛盾，已显得十分迫切和必要。

　　一、社会组织的定义

　　关于社会组织的定义，学界一直都有不同的理解。在国际上，由于各国在文化传统和语言习惯方面的不同，社会组织在不同的国家和地区有多种不同的称谓，如非政府组织、非营利组织、公民社会、第三部门或独立部门、慈善组织、志愿者组织等等。虽然叫法不同，但这些称谓在内涵上区别不大，总体来说都是与政府、企业相区别，具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。我国在2007年10月中国共产党第十七次全国代表大会的报告上开始正式使用“社会组织”的概念，取代了“民间组织”这一容易让人误解、存在片面认识的称谓，有利于这类组织在经济社会发展中更好地发挥积极作用。

　　二、社会组织的出现及其积极作用

　　20世纪中期以后，鉴于二次世界大战的教训，很多国家高度重视基本人权以及相关的结社自由权利，西方国家因此兴起了一场广泛的“第三部门”运动，豍原来政府承担的大量的社会公共服务转由各种非营利性的社会组织来提供。改革开放以后，我们国内也出现了大量的非营利的社会组织，涉及到教育、环境保护、文化、学术等诸多领域，在社会发展以及个人、国家和社会的关系中发挥着积极的互动作用。
　　当前，随着我国市场经济体制改革的全面深入推进，社会转型向纵深发展，不同利益群体的出现，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。社会要想和谐稳定的发展，就必须正确协调、妥善处理不同利益群体之间的矛盾，必须着力推进社会公共管理体制的创新，转变政府职能。社会公共管理体制的创新首先就应是培育发展社会组织，只有广泛吸纳社会组织和公众参与公共事务管理，才有助于转变政府职能，创新管理体制，从而进一步理顺政府与市场、社会的关系，充分调动一切积极因素，才能为社会力量的发展和社会活力的迸发创造条件。

　　三、我国社会组织发展现状和存在的问题

　　改革开放以来，我国社会组织有了很大发展。据统计，1989年，全国民间非营利组织只有4446个，2003年底发展到26.66万个，年均增长34%。民办非企业单位则呈现快速发展的态势，2001年复查登记结束时有8.2万个，2003年已发展到12.45万个，年均增长23%。目前民间非营利组织仍然以每年10～15%的速度递增。截止到2010年底，全国依法登记的社会组织43.9万多个，同时，在各级民政部门备案的农村专业经济协会4万多个、城市社区社会组织20万多个。我国的社会组织与过去相比有了突飞猛进的发展，但是与发达国家相比就显得发展滞后了。世界上社会组织比较发达的国家，平均每一百个人就有一个社会组织。而我国社会组织的突出问题是数量偏少，质量较低，缺乏活力，没有起到相应的作用，总体上还处于发展的初阶阶段。
　　（一）社会组织独立性不强，依赖性高
　　大量的从政府部门中脱胎出来、与政府有“血缘”关系的社会组织，其机构、人员、设施等大都来源于政府，主要领导大多由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任，形成与政府部门千丝万缕的联系，导致其组织体制、运行机制和活动模式仍带有浓厚的行政性质，对政府的依赖性较强，自治程度较低。
　　（二）社会地位不够
　　民众对社会组织的地位和作用的认识程度较低。对于与政府有“血缘”关系的社会组织，民众一般就认为其是政府的某个部门，因其有政府部门作“后盾”，如普通民众提起“消费者协会”都认为它是和工商部门“一起的”，并不把它当做独立的社会组织看待。而对于普通的社会组织，因其没有一定的权力与影响力，不能达到预期的效果，民众对其信赖度低，热情不高；同时，有关的党政机关和领导干部对社会组织的认识也不够，不能充分的认识到社会组织对于社会管理与服务的重要作用，对于一些管理和服务职能不愿意“放出去”，因此导致向社会组织转移职能不到位，政府购买社会组织服务进展缓慢。
　　（三）规模不大、服务能力不高、实力不强
　　民间自发形成的组织普遍存在规模不大、服务能力不高、实力不强等问题。在美国，医疗行业中一半以上的病床设在非营利医院，一半左右的高校以及60%的社会福利机构都是非营利组织，社会组织提供的公共服务占到一半以上，而我国的社会组织开展医疗、教育、社会福利等事业的空间还很小。另外，社会组织作为民间社会团体，现阶段国家虽然提出了发展社会组织，但在国家扶持社会组织发展的具体政策措施还没制定并落实之前，大多数社会组织对外进行资金募集不容易、自我创收受限，正常活动难以开展，举步维艰，资金来源成为了社会组织发展中的一个尴尬问题。

　　（四）组织管理体制不完善，监督管理不到位
　　我国现行的社会组织管理体制，是双重管理体制，登记机关与主管机关双重管理，体制重心偏向于管制和约束，培育和扶持的功能体现不充分。“管理权力很大，管理能力很弱”是对监管工作的形象概括。社会组织之间、社会组织与政府之间尚未形成有效的沟通渠道和交流、合作机制，制约了它们对社会事务及政府决策的参与。
　　（五）法律制度不健全、政策环境不完善
　　我国经济社会飞速发展，社会组织也呈现良好的发展态势，与此相比，我国当前的社会组织法制建设相对滞后。目前有关社会组织调整的法律规范仅仅有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等行政程序性法规，并且在这几部法规中对社会组织内部制度、财产关系等极为重要的实体性内容没有系统的规范，对社会组织的管理还没有形成一整套完备的法律体系。
　　可见，我国社会组织要成为社会建设和社会管理的重要力量，发展和规范的任务都十分艰巨。

　　四、对我国社会组织法制建设的几点思考

　　我国社会组织法制建设中存在的问题：一是立法层级较低。目前我国还没有社会组织的专门法律，调整规范社会组织的只有三部行政法规和一些部门规章、地方性法规，法律体系构架不完善，法律层级与社会组织的地位和作用不相符。二是现行法规的内容不完善。现行相关法规以社会组织登记管理的程序性规定为主，缺乏实体性规范，监督管理的规定多，培育扶持的内容少。三是管理体制有待改进。现行管理体制下，政府的培育发展和监督管理职责均难以落实到位，不但限制了社会组织的活力，而且影响了行政管理体制改革的顺利进行。
　　因此，要推动社会组织的健康发展，必须通过法制来规制社会组织与国家、民众的关系，划定国家权力与社会组织权利的边界，确保社会组织的独立与自治，在改进管理体制、制定扶持政策、促进能力建设、引导发挥作用等方面营造良好制度环境，形成社会组织与政府之间的相互分离又相互协作、相互推动的机制，实现国家与社会的和谐发展。
　　（一）转变对社会组织的立法思想
　　正如上文提到，我国社会处于转型阶段，单纯依靠国家管控已不能适应经济和社会的发展，因此要由国家本位向社会本位转变，将社会组织立法重心由管理、控制转向培育、扶持，鼓励和支持社会组织参与社会管理。这种立法思想要贯穿整个社会组织的相关立法过程，如在立法方面要降低准入门槛，减少成立社会组织的困难，就是在一定程度上鼓励了社会组织的发展。
　　（二）要在基本法中明确社会组织的法律地位
　　《民法通则》中对法人的规定为“企业法人以及机关、事业单位和社会团体法人”，而之后的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》新增了民办非企业单位法人和基金会法人。社会组织的民事主体资格应该统一明确，建议在修改《民法通则》时，增加民办非企业单位法人和基金会法人，保障其权利，确立其法律地位与社会地位。
　　（三）要出台社会组织的专门法律，继续推动立法
　　我国目前与社会组织相关的只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等行政法规，立法层级较低。为了适应社会组织建设的新形势，亟需出台一部专门的社会组织法，针对社会组织的登记管理、管理体制、监管机制、政府补助、政府购买服务制度、税收优惠、政府奖励、信息公布、财务收支等内容在法律层面上进行规范和明确。我国目前只有三个规定程序性事项的管理条例，却缺少实体性法律规定，出台一部专门的社会组织法迫在眉睫。
　　（四）修订和完善涉及社会组织的相关政策规定
　　与社会组织相关的政策规定，散见于各部门的政策文件中，对于社会组织以及民众都难以全面掌握并运用。更有一些规定是在上个世纪制定的，完全难以适应现代社会组织的发展，亟需修订和完善，使其成为社会组织法配套的法律法规，形成完备的社会组织法律体系。
　　（五）完善监管法律，构建合理有效的监管制度
　　制定社会组织监管办法，完善监管法律，明确监管机构及职能，让法治化成为社会组织监管的基本方式。使对社会组织的监管有法可依，积极推动有关部门对社会组织合理的监督管理和行业指导，并且形成长期制度，如年度检查、财务审计、信息公开和社会评估等规范措施。切实做到对社会组织的监管有法可依、依法办事、违法必究。在确保社会组织自治性、独立性的同时，防止其行为失范、服务失信、管理失控，保证社会组织朝着正确的方向健康发展，成为成熟、完备、讲诚信、有竞争力的社会建设者。