试析偷逃高速公路通行费行为的法律性质

　　论文摘要 随着通车里程的不断增长，偷逃通行费行为逐渐成为困扰高速公路经营发展的“痼疾”，社会舆论开始呼唤“严法”治理，然而我国法律上却没有关于偷逃通行费行为治理的明确规定。基于这种立法缺失，本文从研究分析高速公路的产品属性和收费权的法律性质入手，探究产生偷逃通行费行为的根源，为完善我国治理偷逃高速公路通行费行为提出些许立法建议。

　　论文关键词 高速公路 收费权 法律性质

　　据《中国公路水路交通运输发展报告》披露，到2012年年底我国公路总里程达424万公里，高速公路通车里程已达9.6万公里，在全球范围内位居前列。随着高速公路的发展，在收费管理过程中逐渐产生并暴露一些问题，偷逃高速公路通行费行为就是其中较为突出的代表，并有愈演愈烈之势，成为严重阻碍高速公路发展的绊脚石。由于我国高速公路管理体制复杂，在法律中并没有明确高速公路经营者的法律性质以及行政隶属关系，导致高速公路收费权的法律属性模糊不清，对偷逃高速公路通行费行为无法定性。本文从分析偷逃高速公路通行费行为的表现形式、法律性质入手，针对立法现状及存在问题，提出治理偷逃高速公路通行费行为的立法建议，为完善我国高速公路法律制度作出探索。

　　一、偷逃高速公路通行费行为的表现形式

　　尽管偷逃高速公路通行费的手段各种各样，从司法实践的角度来看，主要有下述两种表现形式：
　　（一）以欺诈手段偷逃高速公路通行费行为
　　此类行为主要包括同类型车辆之间倒换车牌和通行卡，以此缩短车辆行驶距离逃费；假冒“绿色通道”、军警车等政策性免费车辆逃费；大货车利用服务区临时卸货、甩货、转货等，减轻车重逃费；利用液压磅、骑马卡等悬浮轴非法改装车辆以减轻计重收费时的载重来逃费；在称重时通过在秤台上垫钢板、升降浮动轴等大幅减轻车辆承载实际重量逃费等等。以欺诈手段偷逃高速公路通行费行为具有隐秘性的特点，主要目的在于欺瞒收费现场工作人员，少缴通行费。
　　（二）以暴力手段偷逃高速公路通行费行为
　　此类行为多出现在载重货车上，主要表现为载重货车在经过收费车道时加速行使，利用自身载重形成巨大冲击力，直接撞开车道护栏驶离高速公路；或直接恐吓、威胁收费现场工作人员，迫使其抬杆放行逃费；更有甚者无视现场工作人员人身安全，直接撞人强行离去等等。以暴力手段偷逃高速公路通行费行为通常伴有收费现场人员伤害，公私财务损失等现象。

　　二、偷逃高速公路通行费行为的法律性质

　　要想对偷逃高速公路通行费行为有深入的认识，首先必须对高速公路的物品属性进行界定，对高速公路收费权的收费性质进行明确。
　　（一）高速公路的属性
　　长期以来，学界对于高速公路的物品属性有着很激烈的争论。西方经济学基于边际效用价值理论形成的公共产品理论将社会产品分为三种：即公共产品、私人产品和混合产品。任何人消费公共产品不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少，而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品，介于二者之间的产品称为混合产品，即准公共产品。虽然社会公众普遍强调高速公路的垄断属性，认为应该将其认定为公共物品，但是高速公路使用者的增加会造成高速公路的拥挤，对其他使用者、高速公路本身和周边环境形成巨大的压力，因此高速公路具有排斥或妨碍他人消费或使用的性质，没有非排他性这个属性，不属于纯粹公共物品范畴，而是既具有私人物品的性质，同时也具有公共物品特征的准公共产品。
　　（二）高速公路收费权的法律性质
　　鉴于高速公路的准公共产品特征，使得高速公路可以为整个社会所共享，但在消费上却具有某种程度的竞争性。为了避免高速公路过于拥挤，就需要采取一种方式来限制高速公路的通行车辆数量，收费制度正好可以解决这一问题。1984年起我国开始实施“贷款修路，收费还贷”的公路建设模式，根据《公路法》的规定，现行的收费公路主要有政府还贷公路和经营性公路两类，政府还贷公路是县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路；经营性公路是国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路。
　　高速公路收费权，本文所指主要是在高速公路运营过程中，围绕经营者依法向使用者收取费用而发生的法律关系。根据国务院《收费公路管理条例》第十一条的规定，经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。即使是政府还贷公路，也应当按照政事分开的原则，通过设立专门的不以营利为目的的法人组织来收费。因而，无论是什么类型的高速公路，其经营者即收费主体均是企业而不是政府，所收取的费用是为车辆提供公路服务而向车主所收取的经营性质的服务费用，可见，收费权人（经营者）与缴费人（使用者）之间的权利义务关系为债权。
　　（三）偷逃高速公路通行费行为的法律性质
　　高速公路收费权既然是债权，那么高速公路经营者与使用者之间就属于民事法律关系的范畴，双方之间的法律关系为有偿使用高速公路的民事合同关系。一旦使用者在收费站入口领取通行卡，即视为双方确定了合同关系，其中，高速公路经营者的合同权利为向使用者收取通行路段的使用费，合同义务为向使用者提供高等级的道路通行服务；高速公路使用者的合同权利为获得高等级的道路通行服务，合同义务为向经营者支付一定金额的服务费。偷逃高速公路通行费行为显然符合民事违法行为的构成要件，是典型的民事违法行为。
　　民事违法行为分为违约行为和侵权行为两大类，前者是指合同当事人没有合法事由不履行或不完全履行合同义务的行为，后者指非法侵犯他人民事权利，而使他人遭受财产、人身损害的行为。由于使用者偷逃高速公路通行费行为的表现形式的不同，因此其在法律上所体现的违法行为的类型也不尽相同，以欺诈手段偷逃高速公路通行费行为主要表现为隐瞒实际行使里程或者运载重量，以实现少缴或不缴通行费的目的，属于使用者不履行或不完全履行合同义务的行为，构成违约行为；以暴力手段偷逃高速公路通行费行为不仅以不履行合同义务为目的，而且给收费现场的公私财物、人身安全等造成一定程度的损害，不但构成违约行为，也同时构成侵权行为。

　　三、偷逃高速公路通行费行为立法现状
　　（一）立法现状
　　我国目前尚没有制定专门的法律对偷逃高速公路通行费行为作出系统的规定，相关规定散见在民法、行政法、刑法等法规及司法解释中。
　　1.民法中的相关规定。由于偷逃高速公路通行费行为在法律上属于民事违法行为，当然应受到民法的规制，无论是违约行为还是侵权行为，都应该根据我国《民法通则》、《合同法》的相关规定来确定适用原则、救济方式等。
　　2.刑法中的相关规定。偷逃高速公路通行费行为在我国刑法中并没有直接规定适用的罪名，但是在司法实践中往往根据偷逃通行费行为的具体情况，根据刑法中有明文规定的犯罪作出定罪处罚，主要有诈骗罪和故意毁坏财物罪两种。另外，2002年最高人民法院《关于审理非法生产、买卖武装部队车辆号牌等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中，对假冒军车偷逃通行费的行为做了明确规定。
　　3.行政法中的相关规定。我国行政法也没有对偷逃高速公路通行费行为作出系统规定，但是在不同的行政法规和部委规章中有相应的规定。《公路法》、《公路管理条例》、《交通行政处罚程序规定》、《收费公路管理条例》、《公路管理条例实施细则》等分别对治理偷逃高速公路通行费行为的行政执法主体、处罚程序、处罚措施进行了规定。此外，地方政府亦有出台专门规定，2013年5月，甘肃省制定《高速公路收费站车辆冲卡逃费处罚规定》，对8种冲卡逃费行为追究刑责。
　　（二）存在问题
　　从上述立法现状可以看出，目前我国治理偷逃高速公路通行费行为的法规主要体现在中央及地方制定的一系列行政法规中，民法与刑法主要根据偷逃行为可能构成的违法行为或犯罪对其进行规制。总体来说，目前尚没有系统的立法规定，没有统一的管理机构，没有明确的管理程序，没有全面的管理手段，没有有效的救济方式，不利于治理偷逃高速公路通行费行为的执法和司法。
　　四、完善偷逃高速公路通行费行为立法建议

　　改革开放以来，我国高速公路建设经历了从无到有，从起步建设到拥有9.6万公里规模网络的巨大变化，通行里程和建设理念都实现了跨越式发展。对于我国高速公路实践来说，迫切需要建立一整套适合国情并借鉴国外先进经验的高速公路管理法律，即应由全国人大制定统一的《高速公路法》，规范政府主管部门、高速公路经营者、高速公路使用者以及其他相关主体之间的关系，这样才能保障高速公路各相关主体的合法权益，维护高速公路正常的建设、营运秩序，促进高速公路向法制化、规范化方向发展。
　　在高速公路专门法律中，建立与完善偷逃高速公路通行费行为的法律规制体系，对偷逃高速公路通行费行为的法律性质、法律责任、监管机构和权限、救济途径等作出全面系统的规定显得十分必要。立法方面的具体建议有：
　　（一）明确高速公路收费权
　　在现行高速公路相关管理规定中，并未明确高速公路的产品属性和高速公路收费权的法律性质，容易让人产生错觉，认为高速公路是国家应该免费提供的公共产品，导致部分使用者理所当然地偷逃高速公路通行费。对此，应该在法律法规中明确高速公路准公共产品的属性，明确高速公路收费权为债权的法律性质，树立谁使用谁付费的思想观念，让使用者形成正确的态度来享受高等级的公路通行服务，自觉支付服务费。
　　（二）制定偷逃高速公路通行费的治理程序
　　既然偷逃高速公路通行费行为具有民事违法性，则应当承当相应的民事法律责任，那么就应该建立偷逃高速公路通行费的治理程序，对偷逃行为所产生的法律责任、处罚种类、处理机构及执行机构等进行全面的规定。就我国国情来说，高速公路经营者可以作为处理机构，自行负责对违法偷逃高速公路通行费行为的民事罚金的收取。若使用者拒不支付罚金，经营者可以向车辆管理所提交使用者拖欠罚金的情况，由车辆管理所在进行注册年审时协助追讨。若使用者依然拒绝支付罚金且不进行年审时，经营者可以向法院提交拖欠罚金的相关证据，由法院实施强制执行或其他措施。
　　（三）取消车辆免费政策
　　我国《收费公路管理条例》第七条规定执行公务的军警车、抢险车及运输联合收割机的车辆，享有免交车辆通行费的权利。2005年开始，实行农产品绿色通道免费政策，对运输鲜活农产品的车辆免费。2012年开始，实施重大节假日免收7座及以下小型客车通行费的政策。从高速公路通行费的法律性质来看，这些免费政策的实行，妨害了高速公路收费权的行使，实际上侵害了高速公路经营者的财产权，显然缺乏合法性的法理基础，应该予以废除。