简论新疆环境保护依法行政完善与困境破解
论文摘要 环境行政执法是环境保护工作的重要组成部分，在环境保护工作中推进依法行政是实现国家环境保护意志的重要方式。本文从分析新疆环境保护依法行政工作现状为切入点，对新疆环境执法工作中面临的困境和存在的问题进行深入剖析，旨在提出有力对策，以完善自治区环境执法各项工作，提高环境执法效能。
论文关键词 环境保护 依法行政 执法效能
环境保护作为一个全球性的问题，越来越受到世界各国政府的普遍重视，我国也把“人与自然和谐相处”作为社会主义和谐社会的基本特征之一。早在2006年，第一次全国环境政策法制工作会议上就明确提出：要以推进历史性转变为主要任务，完善环境立法，提高立法质量，加大执法力度，强化执法监督，切实把环境保护纳入法治化轨道。
一、新疆环境保护依法行政工作现状分析
“六五”普法规划启动3年多来，新疆环保部门依法治理工作不断推进，各项环保事业的法治化管理水平进一步提高，依法行政在环境监管中发挥着日益重要的作用。
（一）新形势下新疆环境保护立法工作进展顺利
近些年，结合新疆民族区域自治地方的环境保护工作特点，自治区先后出台了《新疆维吾尔自治区环境保护条例》、《新疆维吾尔自治区自然保护区条例》等地方性法规，颁布了《阿尔金山自然保护区管理办法》、《石油勘探开发环境保护管理办法》等一系列政府规章，为自治区环境保护工作提供了强大的法律支持。为适应形势的变化，目前正在抓紧制定《危险废物防治管理办法》、《电磁辐射保护管理办法》，《新疆维吾尔自治区环境保护条例》、《矿产资源开发利用管理办法》也已纳入立法规划中。
（二）我区环境保护执法工作开展成效卓著
1.深入开展环保专项行动，严肃查处了一批环境违法案件。进一步维护群众环境权益，有力地推动污染减排工作，解决了一批影响可持续发展的环境问题。以2012年为例，全年环境监察行政处罚案件共下达行政处罚决定1498起，已执行1498起，强制执行案件12起，听证案件6起，罚款金额1782.34万元。
2.依法行政，完善行政处罚各项程序。制定了《自治区环境监察总队行政处罚案件工作程序》，设立行政处罚评审小组，设置环境监察法规岗，安排环境执法专业人员对各支队行政处罚案件进行全过程跟踪审查，尤其对违法事实认定、法律条款适用、自由裁量权范围、合法收集证据等环节进行了严格审查，做到依法行政，最大程度避免了自由裁量权运用不当的行为，提高了执法效能。
二、新疆环境保护依法行政面临的困境及问题
新疆作为国家重要能源战略区域和环境生态极为脆弱的区域，随着资源开发力度加大，伴随而来的是高能耗、高污染等新的环境问题异常突出，开发区域生态环境遭到不可逆转的破坏，环境执法工作面临诸多问题。主要表现在以下五个方面：
（一）环境保护立法需进一步完善
从1979年颁布《环境保护法》，到1989年进行修订，先后又颁布了大气污染防治法等近30部环境保护相关法律。国务院制定或修改了《危险化学品安全管理条例》等60余项行政法规。这些法律、法规都需要地方结合自身实际制定相应的规章制度去量化和细化，以利于基层环境执法部门理解和执行。但目前自治区尚未充分发挥制定自治条例和单行条例的优势，出台符合环境执法实践的地方性法规、自治条例和单行条例。主要表现在：
1.对某些环境违法行为的法律责任有待于进一步进行细化。对某些生态破坏和污染环境的行为，法律中仅对违法行为进行了定性，却没有相应法律责任或虽有法律责任但法律责任缺乏可操作性。
2.对环境执法自由裁量权尚需进一步细化。为规范行使环境行政处罚自由裁量权，国家环保部先后下发了《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》、《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考标准》（以下简称《标准》）等一系列规范性文件，但其中对于行政罚款幅度的规定仍较为宽泛，环境保护行政执法机构自由裁量权过大。
（二）现有环境执法各项制度有待于进一步贯彻落实
1.“查处分离”原则在全区范围内尚未全面开展。《行政处罚法》和《环境行政处罚办法》里对于“查处分离”原则都有明确规定。当前全区环境行政处罚中大部分地州现场调查取证和行政处罚尚未实现全面分离，这不仅易导致行政自由裁量权的滥用，又加大了现场调查人员的工作量，造成案件积压，执法周期过长。
2.重大案件审议制度落实不到位。为落实重大案件审议制度，有效监督执法人员的裁量权，自治区先后出台《行政复议和处罚案件审议规则》、《依法行政、规范执法行为、强化环境保护行政处罚管理暂行规定》，但各级环境执法机构施行力度有待于进一步强化。
（三）基层环境执法力度有待于进一步加强
1.亟需解决环境执法专业人才缺失的问题。新疆地域辽阔，166万平方公里中约20000余个污染源分布于15个地、州（市）、99个县（市、区），人均监管污染源约230户，基层环境监察任务重、难度大，而自治区基层环保执法力量相对薄弱，特别是缺乏环保专业人才。
2.亟需解决环境执法基层机构设置的问题。目前县级环保部门的执法机构相对单薄，一个科室、大队要同时应对自治区、地区的几个口径的工作，一个执法人员要兼任几项环境执法工作，工作任务重、工作质量难以保证，基层现场执法力度、执法质量、快速反应能力受到制约和影响。
（四）环境执法培训模式有待丰富，培训缺乏严格有效的考核标准
近几年，自治区通过科学、严格的培训，造就了一支素质较高环境监察执法队伍。但值得反思的是，环境执法培训效果缺乏有效的考核认定标准。从经济学角度分析即培训成本和环境执法效益之间没有有效衡量标准。培训内容、方式还需“少些原则理论，多些实践技能”。
三、新疆环境执法完善与困境破解
“法令行则国治，法令弛则国乱。”完善我区环境保护依法行政须从以下四个方面入手：
（一）充分利用民族区域自治的优势，加大力度完善地方环境立法
1.充分利用《民族区域自治法》对我区环境法律体系进行全面梳理清查，将那些已不适应形势需要的法规、规章尽快修改、废除，制定符合自治区环境执法实践的地方性法规、规章，必要时制定自治条例或单行条例。2010年3月1日，《环境行政处罚办法》正式施行，应尽快修订我区环境行政处罚相关规定，以适应形势需要。
2.结合我区环境执法实践对行政处罚自由裁量权进行进一步细化。一是要通过制定政府规章对违法行为的法律责任进行进一步细化，如细化《环境保护法》、《环境噪声污染防治法》中环境违法行为的法律责任，明确处罚额度。使得法律责任追究明确、具体，避免环境执法人员遭遇执法尴尬；二是对于同一违法类型在不同地区、不同企业间（排除经济发展差异），处罚不相同的现象施行统一标准，做到同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当；三是结合我区实际针对《标准》中行政处罚额度进行再细化，针对我区不同经济发展区域采用不同的细化标准。
（二）加大力度完善环境执法各项制度
1.在全区范围内对落实“查处分离”制度和重大案件评议制度情况进行检查，强化对“环境执法权”的监管。严格执行“查处分离”制度，建立健全环境执法目标责任体系，加大对环境执法权力运用的监督检查工作力度，纠正和查处不当执法和违法行为，保证环境执法依法、公正、透明。
2.全面落实重大案件的评议制度。对符合重大案件标准的案卷从案件的立案、调查人员的陈述、认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律条款是否准确、自由裁量权运用是否合适、具体行政行为的内容是否适当、程序是否合法等方面对重大案件进行集中审议、评价，经集体审议讨论决定行政处罚。
（三）完善基层环境监察执法体系
学习兄弟省区好的经验办法，积极争取中央和省级财政的支持，对基层环境执法情况开展调研以了解基层环境执法机构建设情况，一是通过向社会公开招考的形式吸纳一批能够胜任环境执法工作的人才，对环境执法队伍予以有力补充。二是结合自治区级环境执法机构设置，对基层环境执法机构进行整合，增加专业机构设置，明确各个科室机构的职责权限，使环境执法工作逐渐步入规范化、合理化，减少基层环境执法人员的工作量。
（四）丰富环境执法培训模式，建立培训考核机制
“工欲善其事，必先利其器”，提高我区环境执法培训的效率，其一要增强培训的针对性，使环境执法人员能够“学有所用，学以致用”、“干什么，学什么、缺什么，补什么”；其二要结合实际在培训中建立严格的考核制度，对环境执法人员的培训效果进行检验、评估，从经济学角度分析培训投入成本和实现效益的关系，以检验培训工作的有效性。
环境执法工作是环保工作的立足之本，全面实现自治区环境保护依法行政，最终符合社会发展的长远利益，顺应建立和谐社会的根本目标。新疆环境执法应紧密联合实际，不断创新环境监察执法模式，在创新执法手段上挖潜力，全面提升环境执法效能。