试析对农村土地征收补偿制度的认识

　　论文摘要 我国现行农村土地制度的基本确立可追溯自上世纪八十年代。近年来，随着城镇化进程的加速，政府频繁征收农村土地，土地征收补偿问题已成为影响我国农村发展和社会稳定的重要问题，原有的土地征收补偿制度无法满足市场经济的发展需求。如何改进和完善农村土地征收补偿制度成为了重要课题。

　　论文关键词 农村土地 土地征收补偿 制度完善
　
　　去年11月28日，原国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论了《土地管理法修正案（草案）》对农民集体所有土地征收补偿制度作出的修改。本次修订的主要内容是对旧法第47条进行调整。预计修订后的第47条将删去“按被征收土地的原用途给予补偿，补偿总和不超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”的内容，改为“公平补偿”这一基本原则，就是按市场价格或同类土地的价格进行补偿。对此修订，引来各界广泛解读，姜明安教授曾提出的“补偿标准提升10倍以上”的说法更是引来热烈讨论。农村土地征收补偿这一问题再一次成为社会焦点。但即便如此，笔者认为如此修订似乎是头疼医头脚疼医脚，治标不治本，对于解决我国存在的有关土地的核心问题仍无法得以解决。对此，笔者试从对现行农村土地征收补偿制度的分析出发，提出改进和完善这一问题的思考。

　　一、现有农村土地征收制度的不足

　　（一）农村土地权属模糊，补偿收益主体不明确
　　《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但这里的“集体”是一个模糊的概念，属于哪个集体所有，《民法通则》和《土地管理法》有不同的规定。《民法通则》规定：“集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”由此可见，土地的法律产权主体为村或乡、镇范围内的农民共有，而村农业生产合作社或其他集体经济组织只是以“经营者或管理者”的身份出现。《土地管理法》又规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该集体经济组织的农民所有。”显然，目前土地产权界定在法律上是不统一的。政企分开政策说明乡村行政组织和乡村合作经济组织是两个独立的组织，但法律上土地产权主体却是两个，即《民法通则》将产权主体赋予行政村，《土地管理法》将产权主体赋予合作经济组织。产权的模糊违反了物权法定和一物一权的物权法原则，在实践中的反映则是出现了大量村民小组、村委会、乡镇政府互相争夺土地补偿费的现象。
　　（二）“公共利益”界定模糊，滥用地权现象严重
　　我国在《宪法》与《土地管理法》中均规定需“公共利益的需要”才能进行土地征收，但现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。实际操作过程中不难发现，“公共利益”的范畴实在宽泛，地方政府为了能尽可能多的进行土地出让，想尽名目对农村土地进行征收，“公共利益”成为了一个“最大的口袋”。过于原则性的规定为政府任意解释“公共利益”为随意扩大征地范围提供了条件。一些地方政府往往会依据所谓的种种原因需要对“公共利益”进行解释，甚至打着各种“公共利益”旗号将征用上来的土地随后变成了各种房地产、商业用地等。这样就在无形之中扩大了“公共利益”的征地范围。政府滥用征用权，征地超出“公共利益”的范围。
　　（三）补偿范围狭窄
　　在国外，不同的国家有不同的规定。如日本法对补偿范围作了如下规定：征用损失补偿，按被征用财产的经济价值计价补偿；通损补偿，即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿。包括地上建筑物、设备、树木补偿；迁移费补偿；歇业、停业补偿；营业规模缩小补偿以及农业补偿和林业补偿；少数残存地补偿；离职者补偿；事业损失补偿。德国法对土地征收补偿范围作了如下规定：土地或其他标的物权利损失补偿；营业损失补偿；征收标的物上的一切附带损失补偿。我国台湾地区土地法所确定的补偿范围则是：地价补偿；改良物的补偿；接连地的损害补偿。
　　我国《土地管理法》第47条第2款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”显然，现行规定的补偿范围过于狭窄：首先，我国将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未列人补偿范围。土地征收补偿范围没有细化，只是严格限定在与被征收土地有直接关联的经济上损失，而对被征收人的间接损失，如残地损失、经营损失、租金损失等根本没有考虑。这不仅违反了物权法的基本原理，还违反“公民合法私有财产不受侵犯”的宪法原则。其次，我国征地补偿的权利损失仅限于土地所有权，没有对农民享有的土地承包权等土地其他权利的损失给予补偿。在现行土地制度下，农民享有土地经营承包的收益权，该权利也为《物权法》和《土地承包经营法》所明确规定。而实践中，当土地承包经营权遭受征收制度侵犯时，国家却忽视了对这个权利给予补偿，农民因为得不到合理的补偿将陷入困境。
　　（四）补偿标准偏低
　　《土地管理法》对于补偿标准的规定主要集中在第47条。对现行的土地征用补偿标准，学界普遍认为该标准的规定存在明显不足。焦点问题主要集中在以下方面：（1）补偿金额偏低。《土地管理法》对补偿标准的修订还是在1998年，时至今日已过去15年，随着经济发展和物价上涨，按照现有补偿标准根本无法维持失地农民的正常生活。（2）按原有用途补偿，脱离市场价格。今年来土地市场持续火热，动则十几亿甚至几十亿的土地出让金让地方政府尝到甜头，而城市土地终归太过有限，更重要的是城市拆迁改造难度大成本高，于是越来越多的在农村进行征地，然后再放入市场出让。征地从农业用地一下变成了建设用地，产生了成百倍的巨大增值，但被征地农民却享受不到征地的巨大收益，仍然只能按农业用地的标准获得补偿，实属不合理。（3）补偿设定上限。在《土地管理法》第47条中规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。这一限制性规定使得原本定位就不高的赔偿标准丧失了进一步上升的空间。虽然08年以来，国务院出台规定放宽了对不常上限的限制，但上位法的这一规定仍然给绝大多数地方农民获得更高的补偿金额造成了障碍。甚至有媒体报道还犀利的指出该规定“如乌云盖顶，注定了中国农民在土地被征收后的微薄补偿。在中国从慢跑到狂奔的26年城镇化进程中，征地在旁观者眼中有时更像是一场赤裸裸的‘掠夺’”。
　　（五）补偿程序不正当
　　我国现行的土地征收补偿程序分为“征地补偿安置方案公告、报批征地补偿安置方案、批准征地安置补偿安置方案、土地补偿登记、实施征地补偿安置方案。”在实际土地征收过程中，补偿程序的运行存在着两方面问题：（1）农民参与度低。虽然我国《土地管理法》第48条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农民集体经济组织和农民的意见。”但是，在我国土地征收的过程中，从方案的提出到征地的认证，被征地农民参与程序都很有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而非被征地农民。作为利益主体的被征地农民，无权参与土地征收补偿谈判，更无权参与土地征收补偿款使用方式的决策。（2）征地补偿本应是保障性措施，其目的是在征收土地用于公共利益的同时，保证失地农民的生活状况不受影响，需要将补偿程序前置，但我国现行《土地管理法》中关于土地征收补偿的制度并没有明确规定这一前置程序，使得许多农民在没有拿到补偿款或者至难道部分补偿款时其承包土地和其他土地已被征收，使得农民失地后的生活条件失去保障。

　　三、完善制度的思考

　　（一）确立征收补偿原则
　　征收补偿原则是具体补偿制度的基础，没有明确的征收补偿原则，具体的补偿制度就没有了保障，当出现具体案例适用不明情况时也没有了参考标准。对《土地管理法修正案》的修改宜将“公平补偿原则”作为征收补偿的基本原则写入条文。这一修改将弥补现有法律的空白。对于如何理解“公平补偿”，笔者认为，地权以及土地上的财产权具有一定社会性，权利的行使可以基于公共利益的需要，而依法加以限制。但如果超出了财产权限制的范围，应当给予合理的补偿，否则财产权将得不到有效保障。具体而言，对于可以举证且具有客观价值的具体损失，如迁移损失、营业损失等可以量化的财产损失，应当给予适当补偿；而对于个人主观价值的损失，如生活权的损失、精神上的损失等，应当不给予补偿。理由如下：首先，由于我国的基本土地制度仍然是以国家所有和集体所有为基础，公民并不直接享有土地的所有权，而是享有土地的使用权，严格意义上并不具有完整的产权，因此不宜对一切经济损失和非经济损失进行补偿。其次，由于土地征收的结果使得农民失去了原有的生产资料，对农民生产生活造成的影响不仅仅体现在征收当时，而是会一直延续很长时间，因此，如果只按照当时社会一般标准进行相当的补偿并不能够真正保证失地农民能至少达到征地前的生活标准。
　　（二）明确“公共利益”范围
　　《宪法》与《土地管理法》规定的“公共利益”显然过于模糊。笔者认为，应当通过类型化的表述明确“公共利益”的范围。这一点已经在2011年国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中得以体现。《条例》第八条规定：“有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”这是我国首次在法律法规中明确“公共利益”的范围，对于土地征收的条件具有很强的参考意义。
　　对公共利益进行类型化规定有很强的现实意义：第一，有利于对公共利益进行更为准确的界定和更为周密的保护。类型化的表述明确了公共利益的具体形态，在法律上具有更强的操作性。第二，能够更加有效的防止公共利益被滥用以侵害公民法人等的其他合法利益，如果公共利益概念比较模糊，政府自由裁量的空间就比较大，这容易导致政府权力的滥用。在实践中出现的征收征用等过程中的权力寻租现象，就与公共利益要件的过分模糊性有关。第三，有利于法官按照类型化标准进行办案，防止向一般性条款逃逸。
　　（三）提高征收补偿标准
　　本次《土地管理法修正案》对第47条的修改中的一个很重要的内容就是删除了原法中的按被征收土地的原用途给予补偿以及补偿总和不超过土地被征收前三年平均年产值的30倍这两项内容，同时提出了按市场价格进行补偿的规定。足以可见立法者对提高征收补偿标准的态度十分明确。首先，明确按照市场价格补偿是对于将土地增值收益纳入征收补偿标准的肯定。但被拆迁户要求得到土地增值收益的权利申张得到了法律上的支持。然而，由于缺少相应的实施细则和制度保障基础，依据房地产市场价格进行补偿的规定的实施仍然面临着制度性的约束。[7]“涨价归公”与“涨价归民”的争论不是可以简而言之的，一方面需要看到土地的增值是社会整体经济发展水平在当地的投射，是政府的规划与投资才带动了区域地价的发展，但另一方面我们又不得不承认政府在土地一买一卖过程中获得的“剪刀差”与失地农民得到的补偿相比实在难言公平。于是，接下来制度改进的重点应当放到对土地增值收益的分配上来。
　　另一方面，这次修订在提高补偿标准上还做出了取消补偿上限的规定。但对于这样的修改，各界也出现了不同的声音。有国土资源部的官员曾表示，删除上限会造成新的社会不公平。在某些地区实际上早已突破了最高限额的规定，一些地方支付给农民的补偿费甚至达到了100万元/亩，出现了与土地出让价格完全倒挂的现象。华中科技大学贺雪峰教授也认为，一边是东部发达地区对于“30倍”的事实突破，征地农民一夜暴富；另一边是中西部地区远未达到30倍的上限，拆迁矛盾突出。对此笔者认为，一方面应当看到取消上限的积极意义，虽然一些发达地区征地补偿早已突破上限，但大部分地区仍然受到上限限制，这一限制的存在不仅没有意义，而且是加大不同地区补偿差距的重要因素。同时，我们不能忽视上述观点所反应的现实状况，应当在征收补偿过程中重视“公平原则”，要在考虑地方经济水平与地价水平差异的基础上做到补偿公平。
　　（四）扩大征收补偿范围
　　虽然本次《土地管理法》的修订并未对征收补偿范围作出修改，但笔者仍然认为现有补偿范围过于狭窄，应当进行扩大。（1）将被征收人的间接经济损失纳入补偿范围，如残余地分割损失，残余地分割会导致土地利用规模的不经济和土地利用效率的大大降低。比如为了新修道路征地，直接将原本的田地一分为二，使得剩余土地无法恢复到征收前生产状态，但政府却只补偿征收的那部分费用。除此之外，还应当包括，营业损失，搬迁费等。（2）将土地承包经营权损失纳入补偿范围。土地承包经营权为用益物权，通过行使土地承包经营权，农民实现了对集体所有土地的占有、使用、收益，具有明显的财产属性，政府的征地显然会对土地承包经营权造成侵害，因此，在征用农民承包的土地的过程中，不仅要向农村集体经济组织支付对土地所有权的补偿费，还应当向农民支付对土地承包经营权的补偿费。（3）扩大非货币补偿范围。笔者在前文曾提到，土地征收对农民生活的影响绝不仅仅是一时的，而是长期的，单一的货币补偿是一种一次性的补偿，但对于长远的生活没有保障，因此需要扩大非货币补偿范围，具体可以包括：社会保险补偿，入股分红补偿，就业安置补偿等。
　　（五）完善补偿程序
　　笔者认为，完善补偿程序首先要确立事先补偿机制。事先补偿主要是指政府在取得土地所有权之前，必须就补偿的范围、标准、方式及补偿会的支付时限等方面与土地权益人达成一致，对土地权益人进行补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第27条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”这一规定同样值得农村土地征收补偿制度借鉴。这不仅可以保障农村土地所有人的合法权益，还可以杜绝某些单位或干部利用手中权力克扣被征地农民的征地补偿金。此外，严格落实完善听证制度，提高被征地农民参与度，提升被征地农民话语权，增强征收程序，补偿标准等相关问题的透明度，进一步保障征收补偿的公平与公正。
　　纵观以上所述，我国农村土地征收补偿制度的完善应当是全方位的，通过一部《土地管理法》并不能完成对整体制度的构建。我们有理由相信，在本次《土地管理法修正案》颁布之后，政府会在短时间内制定相应的《农村集体土地征收和补偿条例》进一步完善对农村土地征收补偿制度，从而与《国有土地上房屋征收与补偿条例》形成呼应，完善我国土地制度的立法工作，打通我国土地管理制度的任督二脉，进一步维护农民的切身利益，维系农村的和谐稳定。