论城市公共服务合同外包改革辨析

　　论文摘要 本文以深圳市西乡街道城市管理改革为例，对城市公共服务合同外包的合法性、适用范围及其局限性等问题进行了探讨，指出尽管合同外包在政府公共服务中得到广泛采用，但围绕绩效问题尚有很多争论，在具体实施过程中需要细化合同条款，谨慎操作。

　　论文关键词 公共服务 合同外包 公私合作

　　城市公共服务合同外包，是指政府以招投标的方式，将某些特定的城市公共服务项目委托给企业或社会组织来承担，政府付费并监督考核的一种公共治理模式。在欧美市场经济国家，大量的公共服务是以合同外包的形式进行的，从垃圾清运、道路养护、社区养老等非政治性事务，到税收征管、犯罪管理、国防军事等政治性事务，都可以看到公私合作的身影。“政府和民间组织合作提供公共物品和服务，已经是现代公共治理中的一个核心事实。” 相比之下，我国在这方面的探索，无论认知，还是实践，都还处于起步阶段，不少问题值得深入探讨。本文围绕深圳市西乡街道“物业管理进街区”改革中出现的一些争论，谈谈对城市公共服务合同外包改革的看法。

　　一、深圳市西乡街道“物业管理进街区”改革

　　西乡地处深圳市宝安区城乡结合部，2004年完成“镇改街道”，由农村社区转变为城市街区。像大多数快速城市化的地区一样，西乡也面临着“穿上城市外衣、留在乡村状态”的困境，公共服务投入不足、社会矛盾频发、城市管理僵硬滞后。“西乡在行政体制上只是宝安区政府下辖的一个街道办事处，公务员编制有限，城市管理办公室只有5个公务员，综合执法队也只有25个公务员、100个协管员；而辖区面积达106平方公里，居住人口110万人，其中超过94%是流动人口。这就决定了政府管的事多，管理难度大。”为了改变这种状况，从2007年开始，西乡街道在成功推进“物业管理进社区”的基础上，积极探索“物业管理进街区”改革。
　　（一）具体做法
　　西乡整个街道分为5个片区，以招投标形式，引进鑫梓润等5家物业管理公司参与管理，包括街区综合巡查管理、协助公安机关治安防控、协助交通部门维护交通秩序、市政市容养护、国有土地驻守、协助街道处理救灾抢险应急工作、组织街区文化娱乐活动、向市民和商户提供便民服务等8大项公共服务。签约企业在街区内投放1100余名巡查员和300名市政养护人员，协助政府进行网格化管理，网格密度是过去10倍，宝安区城管派驻西乡的数字化城管信息收集员从过去的90人裁减到30人。签约企业每隔15分钟派出一组巡查员沿线巡查，发现问题及时解决。督察组通过GPS卫星定位巡查信息系统，全程监控巡查情况。
　　根据外包合同，政府须向签约企业支付一笔九成固定、一成浮动的外包费用，包括4.5元/平方米的市政养护费、巡查员劳务费和应急机动队燃油费。外包费用按当月考评得分逐月支付，如果当月考评得分80分（总分100分，90分以上优秀），签约企业就只能拿到80%的考评费。街道成立两个外勤考评小组，对签约企业8大项服务内容进行考评。签约企业一年内黄牌警告两次，取消下年度参与投标资格，黄牌警告三次，则提请街道解除合同。
　　巡查员没有执法权力，主要在城管执法前置环节发挥作用，通过告之、反复提醒和劝导等方式，协助城管部门和执法队实行柔性管理。“巡查员做的工作，是配合城管工作，而决不是替城管执法。”为了安抚巡查员，企业设立了一些特别奖项，如“最佳委屈奖”、‘优秀岗亭奖’，甚至还有‘打不还手奖’等等。 正式在编的城管队员，从疲于奔命、围追堵截中解放出来，把精力集中到监督和执法中。为了平衡公共秩序与特殊群体的利益需求，街道还提供了一些人性化服务，如划定若干管理区域和时限建立“跳蚤市场”和“夜市市场”，为小摊贩提供有序的经营场所；以企业出资、政府补贴、社会捐助的形式，设立“人生驿站”，为流动频繁、无业无助的受困人群提供基本生活援助和就业服务，并引导其参与义工服务。
　　（二）改革成效
　　“物业管理进街区”试行一段时间后，西乡市政环境和社会秩序初见成效。垃圾桶、电话亭、指示牌、站标等市政设施得到了全面清洗和有效养护，路面乞讨兜售案件下降97%，街区路面案件发案率下降49%，暴力抗法事件“零发生”，街区市政管理投诉下降60%以上，克服了突击式整治易“回潮”、难固守的弊端，城市管理常态化和精细化。 在街区环境得到有效治理的同时，政府管理成本也得到了控制，管理效率大大提高。“购买公共服务，用的是财政收入，但总的财政支出没有增加。”过去负责市政道路和园林管养的西乡市政中心有300多人，每年的福利、工资、办公支出要3800万元。西乡把中心解散，用这笔经费购买公共服务。“从政府成本角度，肯定是笔划算的‘买卖’”。 治理成效彰显了改革的价值。西乡引入企业参与城市管理的改革得到了上级政府的肯定，其做法在深圳市逐步推广，国内不少地区也来到西乡考察取经，在城市管理中借鉴了西乡模式。城管部门调查显示，深圳全市10个区（新区）均已聘请服务外包公司协助维护市容环境，聘请服务外包公司有33家。全市57个街道办事处中，除12个街道办事处外，其余街道办事处均实行了城管服务外包，聘请服务外包协管人员共有3211人，全市用于城管服务外包的经费超过2个亿。
　　二、相关争论及辩析

　　改革往往伴随着诸多争议。西乡在推动“物业管理进街区”过程中，也遭到了一些质疑：城管执法能否外包？政府购买服务的“底线”在哪里？编外城管是否值得推广？“花园街区”改革是进步还是倒退？有学者称，“城管的执法地位本身就是不合法的，城管服务外包更是不合法。”“城市管理中的服务性职能可以外包，但是执法职能不能外包。” 还有文章称，“城管执法权必须由政府垄断，不能非法地授予企业，西乡的做法与法治精神背道而驰。” 此外，城管外包实践中出现的一些负面新闻，也加大了社会公众对企业力量参与城市管理的疑虑。 对上述质疑，笔者略做辩析。

　　（一）合同外包的合法性
　　合同外包是否具有合法性？这可能是对西乡改革最大的质疑。回答这个问题，首先要明晰合法性这个概念。在一般意义上，如果某种行为与特定规则相一致而被承认或被接受，那么就意味着该行为具有合法性。根据特定规则的内容，合法性可以分为政治合法性、社会合法性及法律合法性。 政治合法性是指行为符合意识形态、政治规则或政策精神，即政治上“达标”；社会合法性是指行为符合传统习俗或赋权于社会，获得社会支持；法律合法性则指行为符合法律规定，无违法之处。三种合法性有内在的统一性，但也有相斥的一面。西乡改革符合中央精神，同时也是对“解放思想”号召的积极践行，无疑具有政治合法性。试点街区的面貌发生了明显变化，群众满意度显著提升，改革无疑也具有社会合法性。那么，西乡改革是否具有法律合法性呢？一种观点认为，综合执法本身就缺乏法律依据，更遑论引入企业参与执法了，是“违法加违法”，此种观点值得商榷。首先，现行法律虽然没有给予综合执法和公共服务外包以明确的合法地位，但也未禁止，与行政法治主义的两项核心原则——法律优先原则和法律保留原则也不相抵触。其次，法律合法性并不仅仅指恪守现行法律法规的文本规定，更应符合这些文本规定所体现的立法精神与法律原则。再次，我国与英美等市场发达国家不同，这些国家大规模的社会改造和结构性调适早已完成，法律体系健全齐备，能够担当社会治理的重任，而我国摆脱计划经济和“姓资姓社”意识形态的羁绊时间不长，社会各项事业必须通过深化改革才能又好又快发展。在这种情况下，对于突破相对滞后的法律法规以求发展的改革举措，不但不可轻言“违法”，甚至“违宪”，更要鼓励和支持，并推动法律及时跟进加以完善，从而确认和赋权于改革。
　　（二）合同外包的限度
　　根据西乡街道与5家物业公司签订的城市管理委托合同，物业公司要承担8大项市政管理服务职能和城市管理执法辅助工作。那么，这些本属城管部门和执法队份内的事项是否都可以外包给企业呢？这涉及到合同外包应用的限度问题。有观点以“城管执法权必须由政府垄断”为由，指责西乡改革“权力被非法转让犯下致命错误”，此种观点显然曲解了西乡改革。众所周知，给付行政和干预行政是行政法上根据行政的功能所作的一种基本分类，给付行政通常具有服务性，干预行政则具有管理性。给付行政因其推动不一定必须以公权力为基础，强制性较弱，行政机关在外包项目的选择上享有较大的自由裁量权。 给付行政外包，在国外应用颇为广泛，几乎渗透了公共服务的各个领域。签约企业所承担的市政管理服务职能，即属于给付行政事项。典型的干预行政是警察行政与税收行政。由于干预行政涉及国家强制力的运用，一旦行使不当，会对公民权益造成严重侵害，所以法律往往对干预行政的行使主体作出明确规定。干预行政的委托及被委托对象的资格，原则上也须有法律上的明确规定。签约企业所参与的城市管理执法工作，仅仅是辅助性工作，企业只是行使告之、提醒和劝导责任，协助城管部门和执法队实行柔性管理，并不享有处罚权，谈不上“权力被非法转让”问题。至于企业能否“向公安部门通报现场违法犯罪信息并协助制止违法活动、协助抓获犯罪歹徒”，答案显而易见，不必赘述。

　　三、合同外包的谨慎操作

　　对西乡改革的质疑及所引发的争论提醒我们，尽管公共服务合同外包有助于改善政府公共服务质量，但作为一项涉及诸多环节的工作，在具体实施过程中仍需谨慎对待。值得注意的是，公共服务引入市场机制在西方市场发达国家推行已久且应用广泛，但围绕市场化的绩效问题，并没有出现公认的一致性的结论，大量的反例的存在为争论提供了土壤。“在民营化的所有方式中，围绕合同承包的争论最为激烈。” 对公共服务合同外包的质疑主要集中在以下方面：（1）合同外包并不是无成本的，有时会很高昂，其交易成本包括寻找合作伙伴费用、合同起草及谈判费用、契约不完全所导致的不确定的成本、监督成本、机会成本、试验成本和腐败成本等。（2）政府还必须保留相关的部门，以备不虞之需，政府支出并未减少。如果外包组织无法满足公共服务的需求，产生的负面影响可能会使被削减的公共部门再次接手存在一定的困难，（3）公共服务的质量标准难以清晰表述和有效测量。（4）市场竞争性不足，公共服务质量缺乏保证。（5）外包组织追求利益最大化，偏离社会公平的目标。上述质疑表明，公共服务合同外包的成效受很多因素的制约，引入市场机制仅仅是为改善公共服务提供了可能性，并不能保证尽善尽美，在具体实施过程中需要细化合同条款，谨慎操作。
　　细化合同条款是实施公共服务合同外包的关键，一些重要的环节应给予特别关注：（1）合同价格的计算及绩效标准的制订。计算合同价格时，最重要的是要体现公共服务的真实成本。通过对公共部门提供公共服务成本、效率和质量的重新评估，确定成本底线和绩效标准。（2）合作伙伴的遴选。一般有三种方式，即开放式招标、选择式招标和直接谈判。三种方式各有利弊，在选择时应灵活运用。（3）监督和评估合同的履行。公共服务外包并不意味着政府完全退出公共服务提供领域，监督和评估合同的履行仍然是政府应尽的职责。可以采取多种方式，如定期随机抽查、固定比率监测、追踪公众舆论评价等。为弥补监测方面的不足，确保合作伙伴认真履行合同，应力争使合作伙伴与管理者拥有同样的价值观，要求合作伙伴做出质量承诺，设立绩效保证金，运用有效的奖惩手段。（4）风险控制与分担。公共服务外包出现风险，不仅会带来经济上的损失或服务上的“真空”，更重要的是政府公信力的流失。因此，在合同中做好风险控制与分担尤为重要，这需要对可能出现的风险类型、化解方式和责任归属等事项进行前瞻性的界定和评判。“简言之，合同承包总体上要比政府直接提供服务效率高，但这并不意味着合同承包制在每一个案上都能体现出优越性。事先认真研究和权衡潜在的收益，选择适当的服务领域并在竞争条件下审慎推行合同外包，签约以后进行有效监测，都是成功的关键。”
　　在总结城管外包服务数年经验教训的基础上，2013年5月，深圳市城管局出台了《城管外包服务1+4》文件，回应了外界关于深圳市城管外包服务可能取消的传闻，完善了相关制度。文件指出，政府购买社会服务，公共服务领域引入市场机制，是行政管理改革的方向。深圳不会取消城管外包服务，但需要加强监管，完善市场准入和退出机制。参与市容秩序辅助管理的社会组织应以保安公司为主，物业管理公司为辅。中标服务供应商及其派出人员应接受定期考核，合同期限不得超过两年。转包、分包或协管员违法，造成严重后果的，应依法解除合同。协管员没有执法权，不得实施行政强制、行政处罚等行政行为，在工作方式上只能采取提醒、告知、劝阻、定点看守等方式，协助维护市容秩序辅助管理。若发现违反市容秩序的行为予以说服教育，如不能解决应通报街道执法队进行执法。

　　四、结语

　　西乡街道在城市管理中尝试公私合作，以合同外包的形式将一些公共服务项目委托给物业管理公司来承担，此种做法为公共服务如何有效供给问题提供了新的思路。不过，西方市场发达国家的经验教训告诉我们，尽管合同外包在政府公共服务中得到广泛采用，但作为一项涉及诸多环节的工作，在具体实施过程中仍需谨慎对待。对于刚刚开始尝试公共服务市场化的中国政府来说，所面临的问题更为复杂，不仅要解决解决人们思想上的疑虑，更要解决技术层面的问题。“公共服务的市场化改革可以说刚刚破题，尚有许多工作需要展开。” 对相关问题进行探讨，有助于改革的顺利进行。