试析土地承包经营权流转后农民权益保护

　　论文摘要 我国农业的土地集中和规模经营成为现代化的必然趋势，土地承包经营权的流转在促进土地规模经营的同时，会迫使一部分农民失去土地的经营权，使其成为既失地又失业的农民，因而，能否对这些暂时失地的农民进行合理的补偿和妥善安置成为农村土地流转能否顺利进行的关键。保护农民权益要准确界定土地承包经营权的基本概念，分析权益受损的原因，并从农村土地产权、流转价格补偿、失地农民就业和社会保障等方面着手提出相应对策。

　　论文关键词 土地承包经营权 失地农民 权益保护

　　农村土地承包经营权是广大农民安居乐业的经济基础，可以说是农民的一项基本财产权。具体说来，它的功能主要有：经济实现功能（直接经济收益效用）、生活保障功能、就业机会保障功能、子孙对土地的继承权功能。土地承包经营权流转后的农民就失去了土地，就不能享受土地带来的功能价值，若不妥善解决土地流转后农民的权益保护问题，将引发严重的社会民生问题，因此，保护失地农民的权益成为亟待解决的问题。

　　一、土地承包经营权相关概念释义

　　（一）土地承包经营权概念之释义
　　农村土地承包经营权是指农村承包经营者根据承包合同依法取得，属于集体或者国家所有的，由集体经济组织长期使用的耕地、林地、草地、滩涂、水面等对自然资源的占有、使用、收益的权利。
　　（二）土地承包经营权流转概念之释义
　　一般说来，土地流转是指权利主体把土地权利全部或部分地转让给其他主体的行为。农村土地承包经营权流转是经营权主体把土地承包经营权转让给其他主体的行为。需要注意的是，农村土地承包经营权流转是经营权主体发生部分或全部变更，在不改变土地集体所有性质、土地用途，不损害农民土地承包权益的前提下，拥有土地承包经营权的主体采用转包、出租、互换、转让、入股等方式让与自己拥有的土地承包经营权，并获得其约定收益的行为。土地承包经营权流转中流转的经营权，承包权仍由原承包户保留，是使用、收益权的流转，是暂时的有期限的流转，而非永久流转。
　　（三）失地农民概念之释义
　　失地农民是指土地承包经营权流转后暂时失去土地的农民，并非像土地征收而导致的永久失地农民。由于目前土地流转市场的广度和深度都在加强，有些流转合同期限长达几十年，这样就会出现有些农民一辈子都不会再种地的情形，从而会出现一系列失地农民权益受损的问题。

　　二、失地农民权益受损的原因分析

　　（一）土地产权不清，农民处于弱势地位
　　我国《宪法》《民法通则》《土地管理法》等都规定农村土地属于农村集体所有，农民作为集体组织的成员，都平等地享有“人人有份”的成员权，但不拥有按份分割农村土地的权利，即无处分土地的权利。在实践中，农村集体包括“乡镇农民集体、村农民集体、村内集体经济组织或村民小组”三级，但到底哪一级才是真正的农村土地所有权主体呢？法律规定的模糊性，表现在实践操作上的多样性，不仅造成了农民土地承包经营权的无序和隐性流转，还致使在流转过程中不断遭受来自政府、村委会和企业等势力的剥夺和侵犯，出现强迫流转、违法流转等损害农民权益的现象。在这些多重利益主体争夺中，农民在经济、政治和文化上都处于无权的被动和弱势地位，想要维权却无主体资格。
　　（二）失地农民的土地流转价格偏低
　　大多数农民不愿将自己的土地承包经营权流转出去，其中一个重要原因就是流转价格太低，一亩地几百元的流转费用，是不能养活一家农户的，而土地承包经营权入股分红还没有普遍展开运行到大部分中西部地区，流转土地还不如自己经营土地实惠。目前我国绝大部分地区的土地流转市场还没有形成或发展完善，土地流转价格机制还没有形成，土地评估机构等中介服务组织也不健全，导致实践中政府和集体说了算，农民没有发言权也没有决定权，更没有监督机构来监管流转价格的问题，进一步使失地农民的权益无从保障。然而，那些流转出土地承包经营权的失地农民，仅仅拿到很少的流转费用，政府也没有补偿，他们的生活难以为继，将会变得更加贫困。此外，政府在农村土地承包经营权流转中存在寻租行为，变相剥夺农民的应得利益，村委会也会从中渔利，导致实际上到达农民手中的流转费用少之又少。
　　（三）失地农民的再就业受限
　　土地是是农民生活的基本生活保障，流转了土地承包经营权的失地农民将面临再就业的问题，而现实的主客观原因严重制约着失地农民再就业。
　　1.客观原因
　　（1）市场大环境的变化。由于国家经济体制的改革，企业产权制度进行了调整；随着科技的不断进步，过去的劳动密集型企业已向技术密集型企业转变；劳动用工制度也由过去的政府安排就业变为现在的以“市场就业”为主导取向，企业录用人员也对求职者的年龄、知识、技能等要求较高。然而，失地农民整体文化水平低，技能弱，综合素质不高，在就业方面明显处于弱势地位。
　　（2）政府职能的错位。地方政府由于利益驱使常热衷于经营土地，“官民”之间缺少委托代理机制，土地集中于地方，地方政府没有越俎代庖，容易出现权力寻租现象。除外，政府没有出台相应的扶助政策和措施，失地农民处于孤军奋战的状况，生活十分艰难。
　　2.主观原因
　　（1）大龄农民就业难。由于受年龄、文化、体力、家庭条件等诸多原因的限制，大龄农民转移就业十分困难。
　　（2）纯种田的人就业难。对于这些人来说，失地就意味着失业，大多数由于没有一技之长，文化水平低，且就业意识也比较淡薄，因此很难找到适合他们的工作。
　　（3）社会保障滞后。政府有责任承担人民群众的社会保障，但因城乡二元社会结构仍然存在，农民一旦失去土地就会面临很多生存问题。土地流转后，相当多的农民因为自身文化素质条件的限制和社会资本的缺失以及劳动力市场的供过于求的客观环境，造成该群体就业困难的局面。对于目前越来越多的流转出去土地的农民，除合作医疗外，没有针对这些失地农民的社会保障措施。常年种地的农民突然失去土地经营权本身就是一种打击，很多年老体弱的农民失去了土地的最后保障，如果他们又不符合低保和五保的条件，仅仅依靠拿到的一点点流转费用是很难维持生活的。只要农民群体不能真正享受到社会保障，只要非农产业不能提供给农民稳定的就业机会和合理的收入预期，土地流转后农民的出路就一直存在风险。基于公平与效率的原则，既然规模经营在创造大量生产效益的同时就不能损害流转土地农民的权益，应当保护其基本生存权。

　　三、国外保护失地农民权益的成功经验

　　国外发达国家对失地农民的保护有一些成功的经验值得借鉴，例如英国在土地流转中十分重视农民权益的保护，尤其侧重对失地农民的利益补偿，建立规范和完善的土地补偿及利益分配机制，还特别建立了土地开发利益回馈社会制度；美国侧重于保证土地所有权不受侵犯；日本建立合作经济组织等中介机构，为农民进行土地流转提供平台，又建立了认定农业者制度，保证耕地在农民之间的流转，这有利于防止耕地的减少和农民的大量失业。

　　四、失地农民权益保护对策

　　（一）明晰产权主体，尊重农民的主体地位
　　首先应从法律上明确农村土地所有权主体。针对目前农村土地所有权不明的现状，应该出台法律重新统一集体所有权主体，取消村民小组、村以及乡（镇）三级所有的分化现象，让农民明确知道自己承包经营土地的真正主人，知道自己的权利和义务，这也是明确物权的基本要求。再者，应该尊重农民的主体地位。《物权法》已经规定土地承包经营权属于用益物权，那么农民作为土地承包经营权人，就应当合法享受自己承包土地的权利，任何机关、单位，组织和个人都不得干涉和阻扰，要充分尊重农民作为土地承包经营权人的主体地位，让农民有自己的发言权。土地流转与否、如何流转、流转价格、流转补偿和流转后的安置问题等等涉及农民切身利益的事项，都应该听取农民的意愿，与其平等协商和沟通交流，争取土地流转的合法有序以及流转后的妥善安置。
　　（二）建立健全土地流转的价格形成机制，提高补偿费用
　　虽然目前大部分农村地区还没有形成土地流转市场，但流转价格是否合理直接关系到农民的切身利益。要形成土地流转的价格机制须做好以下两点：首先是价格形成制度，包含农户自主定价、中介机构评估定价和政府引导定价，要充分发挥农户、中介和政府的力量，根据地块、肥力、交通、用途、区域优势等条件综合评定，制定出合理的土地流转价格。第二是价格监测制度。县或市的价格局应成立土地流转的价格监测部门，加强对流转土地的动态监测，实时掌握土地流转价格的变动及趋势，反应给政府来及时引导土地流转价格。
　　为了形成土地的规模效益而推动的土地承包经营权流转，农民或多或少会牺牲自己的部分利益，政府应当拨付转款用于补偿积极参与土地承包经营权流转的农民，在流转价格的基础上发放一定比例的补偿费用，更能鼓励农民积极性，也能更加充分地保护农民的流转利益。
　　（三）拓宽失地农民的就业渠道
　　1.因势利导，就地转移失地农民
　　其一，要将有劳动能力的种地经验丰富的失地农民加入当地的农业合作社、农业公司、种植大户等土地流入方，让其继续从事农业生产，培养他们使用现代化机器设备的能力，提高专业技能，并充分利用广播、电视、互联网等媒体资源，造就有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民，这样既解决失地农民的就业问题，也可以提高生产效益。
　　其二，大力发展乡镇企业，适当发展劳动密集型产业，创造更多的就业岗位。对村上无种地经验的妇女和不愿离乡的青壮年进行专业技能培训，就地转移到附近乡镇、城镇从事第二、三产业的工作。
　　2.加快户籍制度改革，建立城乡统一的劳动力市场
　　首先，建立城乡统一的用工制度。因为户籍障碍，失地农民进入城市务工就变成了农民工，陷入一种既不是农民，也不是市民的尴尬境遇，对农民存在明显的身份歧视。农民工在城市务工却不能享受市民身份的用工条件和待遇，因此，城市的就业政策上应消除对城乡居民的不平等待遇，取消对农民工市场准入的门槛，消除对农民工及其子女的歧视，要实行进城务工农民与城市居民的平等就业、同工同酬，加强对规范用工的监督，消除城乡用工制度的不平等。再者，建立城乡统一的身份管理制度。取消农民工称谓，消除身份歧视和不平等待遇，将进城务工的失地农民视为工人，使农民与城市居民务工身份平等，才能使农民真正融入城市去更好地工作和生活。
　　3.鼓励失地农民自主创业
　　失地农民可根据自身优势或者客观条件自主创业，政府应当给予宽松的政策环境和优惠措施，扶持失地农民自主创业，这样既可以减少失业，也可以带动当地经济发展。
　　4.加强失地农民的再就业技能培训
　　要鼓励社会职业培训机构开办一些针对失地农民的就业培训服务，让失地农民有机会学习和掌握就业的本领，提升就业竞争力，切实保障失地农民能够有一份保障生存的工作。除外，各级政府要充分利用现代科学技术手段，建立和健全各种就业信息网络，挖掘各类就业岗位，为失地农民创造良好的就业环境和机制，让失地农民有更多的择业机会。
　　（四）完善失地农民的社会保障体系
　　1.大力发展在农村的失地农民的社会保障体系
　　其一，加大政府财政投入，建立失地农民保障基金，帮助困难失地农民。将因土地流转和因征地而失地的农民一起纳入保障基金的范畴，同时加强宣传，让失地农民知道自己享有的政府补贴。合理界定失地农民保障基金的保障对象和范围，即应该是失地农民中无法保障基本生活的人员，如年龄较大、身体虚弱、因病致残或者其它原因导致无生活来源的，并根据当地居民的最低生活标准、地方财政承受能力等综合考虑来确定发放基金的标准。
　　其二，建立失地农民养老保险。土地承担着农民的养老责任，因此需要妥善地解决好失地农民的养老问题。笔者认为可以仿照商业保险中的养老保险模式，设立失地农民的个人账户，等到达一定的年限即可领取养老金。
　　2.完善进城务工失地农民的社会保障体系
　　完善进城务工失地农民的社会保障体系需要对失地农民的身份分门别类地加以区分，例如对于那些拥有比较稳定职业并且已经在城市就业较长时间的失地农民，他们实际上已经融入城市，应将他们纳入到城镇社会保障体系更为妥善；而对于那些流动性较大的失地农民，则可以设计一种过渡性方案，在一定范围内分档次供农民工自愿选择，如统计流动性较大的农民工在城市的工作期限，是否规律性流动等因素，设置社会保障的种类、标准和范围，让农民工自主选择适合自己的方式。