浅谈从水利设施建设现状看当前武陵山区农村公

　　论文摘要：武陵山区的贫困很大程度上是由武陵山区农村公共物品供给困境造成的。本文以贵州省铜仁地区思南县水利设施和项目的建设现状为例，探讨性地分析了水利公共物品的供给困境，并提出了一些解决困境的建议和意见。

　　论文关键词：农村公共物品 供给困境 武陵山区

　　一、农村公共物品的界定

　　公共物品是20世纪五六十年代新古典经济学派在分析公共财政问题过程中使用的一个概念，其是相对于私人物品而言的。萨缪尔森在《公共支出纯论》（1954）和《公共支出论图解》（1955）这两篇论文中认为，根据消费过程中物品的竞争性与排他性，可以将物品分为私人物品与公共物品，而公共物品又可以被进一步分为纯公共产品和准公共产品。斯蒂格利茨认为，公共物品在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增加，而要排除任何个人对它的分享却要花费巨大的成本。陈强认为，私人物品与公共物品是市场经济中物品的两种形式。公共物品是用来满足公共的需要，它的生产与提供是对市场失灵的校正，也是对市场制度缺陷的一种弥补。
　　由以上对公共物品的界定，本人认为所谓农村公共物品，是相对于由农民或其家庭自己消费的“私人物品”而言的，是由当地农村社区居民参与共享的“产品”。关于农村公共物品，主要有两种分类方法：其一，按照农村公共物品是否同时具备消费的非排他性和非竞争性的特点可将其划分为纯农村公共物品和准农村公共物品。同时满足消费的非排他性和非竞争性的农村公共物品称为纯农村公共物品，主要包括农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业发展综合规划及信息系统、农村环境保护、农业基础研究、大江大河治理等。不同时满足消费非排他性和非竞争性的农村公共物品称为准农村公共物品，如农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村电网建设、农村文化馆等。其二，按照农村公共物品对农村经济及社会发展所起的作用可将其划分为：可持续发展类公共物品，如民兵、计划生育、社会福利、基础教育、大江大河的治理、水土流失治理及防治土地沙化、防护林建设、生态保护等；农村经济发展类公共物品，如病虫害的防治、农业技术推广、农业信息平台建设、农村行政服务、社会治安等；农村基础设施类公共物品，如乡村道路、水利设施、文化设施、广播电视、用电、通信、卫生防疫等。

　　二、我国农村公共物品供给困境的现状及成因分析

　　（一）我国农村公共物品供给困境的现状
　　我国农村公共物品供给一直存在供给总量不足与供给结构不合理并存的问题，这种现象被称为我国农村公共物品的供给困境。当前我国农村公共物品的供给困境主要表现在以下几个方面：第一，农村公共物品供给总体水平不足。目前农村发展急需的生产性公共物品严重不足，基础性、可持续发展性的公共物品短缺，主要表现在农村的交通运输、水力、电力、通讯等农业基础设施以及农业科研、信息、社会保障、公共图书馆等具有公共物品特性的物品和服务在供应上存在着严重的短缺。此外，目前农村公共物品还存在着质量差、层次低的问题。第二，公共物品供给城乡差异大。目前农村公共物品的供给情况严重滞后于城市，在基础设施、教育、社会保障等多方面均是如此。例如，从政府卫生预算支出在城乡之间的分配来看，目前占全国2/3人口的农村居民的卫生费用占全国总费用的比例不足1/4。第三，农村公共物品供需结构失衡、供给效率低下。目前农民急需的交通通讯设施、大型水利设施等公共物品供给严重不足，农村的基础教育、医疗卫生、环境保护等公共物品严重短缺。但同时，一些地方在供给公共物品的过程中忽视农民的需求偏好，热衷于提供投资见效快、易出政绩的短期公共项目，使农村公共物品供给偏离需求，结构失衡、利用率低。此外，目前许多政府机构臃肿、人浮于事，存在办事效率低下的情况。
　　（二）我国农村公共物品供给困境的原因分析
　　造成我国农村公共物品出现供给困境的原因是多方面，既有体制性原因也有历史性原因，其中由“路径依赖”形成的单一供给主体和模式以及各级政府在农村公共物品供给中角色不清及角色冲突是主要原因。首先，长期以来，我国农村公共物品的供给主体主要是各级政府，但由于政府资源和能力有限，以及对农村公共产品生产与供给的垄断，使得农村公共物品的供给存在严重的效率损失。其次，农村公共物品的供给模式主要采用“供给主导型”而非“需求主导型”，这造成了农村公共物品需求与供给的矛盾与冲突。再次，各级政府在农村公共物品过程中扮演着不同的角色，发挥着不同的功能，但是当前各级政府之间没有能对此进行很好的协调。

　　三、思南县当前水利设施建设的现状分析

　　思南县位于黔东武陵山区东北部铜仁地区西部、乌江流域的中心地带，全县人口68人，其中农村人口60万。思南县水资源总体较丰富，平均年产水量（含客水量）24.92亿立方米，但水资源的开发利用率仅占10.55%，人畜饮水、工农业用水及生态环境用水仅为1.34亿立方米，目前，还有42.72万人需要解决饮水不安全问题。全县人均有效灌溉面积为0.32亩，低于铜仁地区的0.35亩。目前共有14个集镇安全饮水工程及84个村级安全饮水工程项目，十余个洼地排涝工程。
　　思南县属于季风性气候，降水有丰水期、枯水期且是集中的。丰水期集中在5-8月，枯水期从10月中旬开始，到第二年的4月份。丰水期的降雨量达到全年的4/5以上，其余10个月的降雨量还不到全年降水的1/5。思南县典型的特征是工程性缺水，即总体上不缺水而是由于水利建设落后而导致的储水量不足。全县全年降雨量1141毫米，但是由于喀斯特地貌特征，大量的水回流的时候比较快，而同时没有足够水利设施进行蓄水，因此水资源外流比较多，流走的比较多，留下的比较少，因此思南县水利建设任重而道远。

　　由于地形地貌限制，思南县不利于建设大中型水利工程，当前全县的水利工程全部为小型水利工程。小型水利工程蓄水能力弱，抗旱排涝能力比较弱。但是，最近几年全县所遇到的自然灾害主要为旱灾与水灾，且两种灾害交替出现。如2009年持续20天的干旱，许多村的村民吃水都需武警送。此外，思南县普遍地形陡、山体坡度大、荒漠化严重，连天阴雨五天以上就有可能导致水灾和山洪的发生。当旱灾发生时，据思南县塘头镇镇政府工作人员及部分村民反映，村民绝大部分是通过挑水或拉管道引水的方式来抗旱，此时生活用水都保障不了，农业生产用水更是十分紧张。当水灾发生时，由于缺少排涝设备，农作物受灾比较严重。以上这些情况需要大中型水利工程来进行水资源利用优化，但是从国家水利投入政策倾斜方面看，它主要保证大中型水利工程，而对小型水利工程一般要求地方政府自己投入或者进行改产、配套，这对于县乡级财政十分困难的思南县发展水利工程是十分不利的。此外，思南县偏远山区农民的饮水安全令人担忧，条件较好的村民可以利用小水窖饮水，较差的或者引用自家房顶上的储存水或者花费3-4个小时去较远水源处挑水。无论是何种方式，饮用水基本上没经过任何杀菌消毒处理，水体受病菌污染较为严重，水的硬度等指标严重超标，因此经常出现因饮用水不安全导致的患病问题。
　　思南县作为贫困县，水利设施的兴建与维护对于全县民生的保障以及社会经济的发展十分重要，如当前思南县大力发展产业化扶贫，但是一些产业如经果林的发展由于水利等基础设施的配套不到位受到了很大的影响。

　　四、对思南县走出水利建设困境的思考

　　（一）完善政府供给主体的供给职能
　　目前，思南县水利项目的供给主体主要是县乡两级政府，由于这两级政府供给能力存在很大的局限性，因此需要中央与省市级政府在水利工程建设中发挥更大的作用，如对武陵山区整体水利工程发展进行规划以及智力投资。在我国，贫困县的财政主要是通过中央转移支付获得，所获得的资金有限，而水利设施项目获得仍有一些需要进行资金配套，因此在水利设施建设上存在很大的资金缺口，这部分资金缺口的弥补一方面需要中央和省市加大转移力度，此外可以考虑通过其他地区进行生态补偿、引入市场机制、募集社会资金的方式填补，这些主体及机制的引入需要中央及各级地方政府制定规则和规范。
　　目前，思南县水利多主体供给机制已经开始发展，例如在许多村都成立了村民用水协会，这是一个群众性的用水自治组织，在协调群众用水矛盾方面发挥了一定的作用。但是，这些用水协会的发展仍然存在一些局限性，存在搭便车、技术人才缺乏、集体行动无理性等问题。此外，由于思南县喀斯特地貌特征、存在交通瓶颈问题、农民水利需求弹性小，在水利工程供给主体市场化方面也存在一定的困难和问题，例如有些水库被承包给个体养鱼而致使农民生产用水困难（农民从水库取水会造成水位的降低，而水位低不利于养鱼）。因此当前重点应该是完善政府主体的供给职能，不应过分要求村民用水协会、市场发挥超出其能力限度的功能，在完善政府职能的基础上可以逐步对其他主体的发展及参与进行引导。
　　（二）推动武陵山区区域性水利建设的协调发展
　　武陵山区包括重庆市渝东南民族地区、湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州和贵州省铜仁地区。这几个地区区内山同脉、水同源、树同根、民同俗，发展水平相当，经济交往久远，是一个在自然环境、经济社会发展同一性较强的相对完整和独立的地理单元。但是当前武陵山区四个地区隶属于不同的省市，行政机制分割而导致的资源不能有效的协调开发与利用，这个问题在水利设施建设上也存在。在小水利的建设上，各地方都在争取多一些的水利扶贫的资源，在大中型水利设施的建设上，各地方都在进行利益博弈，在博弈的过程中不乏一些利益寻租行为。因此，当前应将武陵山区这个区域性整体纳入水利公共物品供给主体之中，并建立相应的职能机构和完善相关的法律规范。在供给水利公共物品的过程中，应按层次分清整体与各地方的供给职责与功能，如大中型水利项目可以由区域性主体进行供给，维护可以提供一些经费支持由水利项目所在区域的地方政府代为维护；而小水利的供给可以仍然按县乡村三级供给的模式进行供给。

　　五、小结

　　武陵山区作为国家集中连片特困地区之一，基础设施的落后是其致贫的一个重要因素，而基础设施的落后的深层次原因是武陵山区农村公共物品的供给困境。因此，未来武陵山区的脱贫应以解决其农村公共物品的供给困境为基础，这个问题的解决任重而道远，需要不断地反思和探索。