浅析“老娘舅式”社会调解人才队伍的现状调查

　　论文摘要：“老娘舅式”调解人才队伍在当前基层矛盾化解中扮演中越来越重要的角色，但也面临着队伍稳定性、职业素养提升和职业保障难等现实问题。这些现实问题，可以通过构建老年与青年相结合的调解人才队伍、组织多样化的培训和交流、建立专职和兼职相结合的调解人才队伍等方式来解决。

　　论文关键词：老娘舅 社会调解 人才队伍

　　一、“老娘舅式”社会调解在当前基层矛盾化解中扮演着越来越重要的角色

　　严格意义上说，“老娘舅”不是指代某一位具体的人，而是一种职业称谓，指的是一些热心于社会调解、在地方有一定影响力的调解人员，其类似的称呼还有“和事佬”、“老舅妈”、“大阿姐”等等。“老娘舅”身份的确定，有现行的法律依据：《中华人民共和国人民调解法》第十三条规定，“人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。”第二十条规定，“人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解。”基于我们的调查，在江浙范围内，“老娘舅”虽然是一种民间称谓，但是，他（她）们往往也有另外一种身份，也即基层人民调解员。
　　在性质上来说，“老娘舅式”社会调解人才队伍属于民间的调解力量，但在当前基层社会矛盾化解中却发挥着重要作用。如浙江宁海县的西店和解工作室，从2010年5月成立到2011年4月的11个月间，共接收案件272起，成功调解200起，几乎每天要成功调解1起。课题组通过实地调研，了解到，宁波市海曙区西门街道的“和好屋”仅2011年即调处各类矛盾纠纷689起，社区内各类纠纷参与调解率到达100%，成功率99.6%。再如，2012年1月丈亭镇挂牌成立的余姚市首家民间调解室“三江老娘舅”成立3个月来，共受理免费咨询20余次，成功调处民间赔偿纠纷4起，涉及金额10余万元，调解成功率达95%以上；此外，该工作室还吸引了周边河姆渡镇、三七市真的村民前来咨询。数据说明，当前“老娘舅式”社会调解在当前基层矛盾调解中主力军作用的趋势明显。
　　通过对一些典型“老娘舅式”社会调解调解组织的调研，课题组曾得出结论认为，“老娘舅式”社会调解在基层矛盾化解中扮演的角色之所以越来越重要，同当前基层矛盾化解的现实需求、缓解目前基层司法诉讼困境和创新社会管理，以及充分实现当事人纠纷自决意识等因素密切相关。而从法律层面来看，相较于一般司法诉讼活动，“老娘舅式”社会调解机制更加灵活、主动和贴近百姓。2011年1月开始实施的《中华人民共和国人民调解法》第十七条规定，“当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。”

　　二、当前“老娘舅式”社会调解人才队伍建设存在的问题

　　（一）职业稳定性问题
　　作为基层调解人员，“老娘舅”们的威信来源于他（她）们对所在街道社区或村镇街道的现实了解和被所在地区民众的熟知。“老娘舅”们本身只有成为具有本土性特色鲜明的民众，同所在基层民众打成一片，才可能成功利用群众力量解决群众矛盾。这种本土性特色往往需要“老娘舅”们在某一地区长期生活，相应地，保持“老娘舅式”调解人才队伍的职业稳定性也成为必要条件。
　　从课题组的调研结果看，当前“老娘舅式”调解人才队伍的职业稳定性方面还存在一定问题。总体上看，目前浙江省内“老娘舅式”调解人才队伍多为热心公益、发挥余热的离退休人员为主，形成了专兼职相结合的格局。以宁波市海曙区西门街道“和好屋”为例，街道层面有调解人员20人，其中在编专职调解人员10人，其他兼职人员10人，专职和兼职的比例约为1:1。这些离退休的“老娘舅”们年龄多为60-65岁之间，具有丰富的基层矛盾调解经验，但很明显，能持续稳定地工作于某一基层地区的时间往往短短几年时间，这种状况对“老娘舅式”调解人才队伍的职业稳定性提出了现实问题。
　　需要说明的是，尽管“老娘舅”们所参与调解处理的纠纷多发生于周边地区，免去了这些年龄偏大的“老娘舅”们的路途辛劳。但从实际来看，纠纷何时发生并不一定，虽然多数社区规定了这些基础“老娘舅”们的正常工作作息时间，而这些“老娘舅”往往需不定时地处理各类突发纠纷，这无疑给多数高龄“老娘舅”们带来了诸多精力、身体健康等方面的考验。
　　（二）职业素养提升问题
　　不同于同一般司法诉讼活动的是，“老娘舅式”社会调解不需遵循司法诉讼活动的“不告不理”等原则的限制，对于一般社会纠纷“老娘舅”们甚至可以主动介入调解处理，以尽早、及时解决各类矛盾，这对当前基层社会管理创新具有积极的促进作用。正因为“老娘舅”们的调解活动无一般司法诉讼活动的严格程序设置，实践中，应当对“老娘舅”们的调解活动提出更高的规范化、合法化的要求，如此才可能真正实现调解结果的社会效果和正确司法之间的统一。
　　课题组通过问卷形式对70位“老娘舅”们进行调研，在回答“您认为所从事的调解工作未来是否有职业发展前景？”，有65份问卷的选项填“有前景”，所占比例达到93%。而在问及“您认为案件调解结果的公平公正、合情合理性如何？”时候，有近30%“老娘舅”认为还有待提高。在问及“您认为自己法律法规知识素养如何？”时候，有近30位认为自己的法律法规知识有待不断充电完善。在调查接受法律知识培训问题时候，“老娘舅”们普遍认为各区（县）司法局每年组织的定期法律知识培训很有用，但至少有30%的“老娘舅”们认为，目前的培训还不够，应当加大培训密度和延长培训的时间。
　　既要接受基层民意的近距离“审判”，又要接受严格正确司法的严格检验，相对来说，“老娘舅”们的职业素养面临着多重考验。从实际情况来看，这些活跃于基层的“老娘舅”调解员们往往以村镇或社区街道为单位分布，各自处理辖区内的各类纠纷，相对较为分散，“老娘舅”们相互之间能聚集在一起交流学习的机会并不多，对相关司法信息资源也很少能共享。

　　（三）“老娘舅”职业保障难问题
　　“老娘舅”们的职业保障难首先体现在待遇偏低问题上。从课题组的调研看，社区专职青年干部作专职“老娘舅式”调解员的不多，比例只有10%左右。社区专职青年干部做“老娘舅式”调解员不多的一个重要原因可能是因为待遇偏低。问卷调研结果表明，多数“老娘舅”们的月收入为一千多元左右，年总收入不超过两万元，有近45%的“老娘舅”认为待遇偏低。从收入来源上看，“老娘舅”们因为多数系退休返聘人员，属于劳动法律规定中的“特殊劳动者”群体。他们的收入也被视为非一般劳动者意义上的工资，相应地，这些收入的经费来源多属于一些专项拨款，一般未纳入人事工资的经费拨款范围。
　　“老娘舅式”调解人员职业保障难问题还可以从人身安全保险上反映出来。主要由离退休老人构成的“老娘舅”们，除工作收入方面同一般劳动者有区别外，另外在工伤保险待遇等方面同一般劳动者有较大区别——既不能参加社会保险，也不能参加意外伤害保险。所谓社会保险主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等，其保障对象为一般为男60周岁内、女55周岁内的劳动者。社会上企业或个人自行投保的意外伤害险多对投保年龄范围上限规定为不超过60周岁或65周岁。如此看来，这样一大批仍在为社会发光发热的退休人员，就面临了劳动安全保障困惑。而且随着社会的发展，人均寿命不断延长，退休后仍被返聘的老年人将越来越多，这类退休返聘人员的职业安全保障问题可能会日趋突出。

　　三、新形势下“老娘舅式”社会调解组织队伍建设的完善和发展

　　（一）构建老年与青年相结合的调解人才队伍，促进“老娘舅式”人才队伍的稳定性
　　从构成上看，当前“老娘舅式”调解人才队伍多以离退休人员为主。这些退休返聘的“老娘舅”们在基层矛盾调处方面确实具有实践经验的优势。但从调解队伍的长期发展来看，“老娘舅式”调解人才队伍也应当注意培养“小娘舅”，吸纳年轻人加入到调解队伍中来，以促进基层调解人才队伍的持续、稳定发展。
　　从实际来看，“小娘舅”参与基层调解也有自身优势，如宁波市鄞州区钟公庙街道的“80后调解室”即是一个很好的例子。该调解室的调解员全部由80后的年轻人构成，该调解室自2011年5月成立至2011年7月底，短短两个月即成功调处各类纠纷一百多起。这些80后调解员有活力，法律知识相对熟悉，实践中成长的也会很快。
　　（二）组织多样化的培训和交流，提升“老娘舅式”调解人员的专业素养
　　针对“老娘舅”们职业素养提升面临的问题，县（区）级司法行政部门除了每年举办定期培训以外，还可以组织不定期的各类培训，诸如针对新法规、新司法解释的培训，特别是针对“老娘舅”们在工作中经常涉及的一些婚姻家庭、一般民事纠纷等法律知识的培训等。尽量使各类法律知识、调解技巧等方面的培训常态化、多样化，以使得“老娘舅”们能经常、及时充电，不断提升专业素养。同时，通过培训，还可以促进“老娘舅”之间的交流，交换思想，开阔视野。
　　除了一般法律法规和调解技巧的培训方面，“老娘舅”之间和各地街道也可以采用多种方式加强横向的交流、沟通。这种横向的沟通、交流方式既可以实地走访交流，也可以借助电子信息资源等方式，比如建立借助网络博客、微博、qq群交流等方式，加强互动，整合资源，形成司法信息资源的共享。
　　(三)多措并举，破解“老娘舅”职业保障难问题
　　“老娘舅式”调解人才队伍在基层社会矛盾化解中扮演了极为重要的角色，而这一群体所面临的职业待遇偏低和工伤保险难问题也应当得到高度重视。在现行法律框架内，这些退休返聘的“老娘舅”们尽管属于特殊的劳动者群体，工资待遇不同于一般的劳动者，但其劳动报酬仍可参考同类劳动者工资水平支付，基层街道或乡镇一级政府作为聘用主体，应当加大资金扶持力度，积极筹措资金，提高退休返聘的“老娘舅”们的待遇，购买合适的商业险，让这些“老娘舅”们能放心地持续发挥余热。
　　此外，街道或乡镇政府可以鼓励有司法专业特长的人员应聘兼职“老娘舅”，对兼职“老娘舅”的报酬可按调解结果来支付工作报酬。同时，还可以考虑建立“流动式”“老娘舅”调解工作站，让“老娘舅”积极进村入企，这样既能促进调解工作的主动性，一定程度上还可以节省多个固定“老娘舅”工作站的成本压力。