试析完善我国法律援助制度建设的思考

　　论文摘要：我国法律援助制度起步于上个世纪90年代，经过十几年的实践与发展，虽然取得了很大成就，但由于起步较晚，尚处于探索阶段，还存在着许多问题和不足。本文主要探讨了我国法律援助制度存在不足的地方，提出了几点对其进行完善的建议，希望能对以后法律援助制度建设有一些借鉴作用。

　　论文关键词：法律援助 制度建设 弱势群体

　　法律援助制度是法律援助机构为经济困难人员和社会弱势群体，给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度，是我国司法制度的重要组成部分。我国法律援助制度起步于上个世纪90年代，1994年初，司法部正式提出探索建立和实施我国法律援助制度，并在几个大中城市开始试点，随后在全国范围内推广，迅速发展，初步建立了具有中国特色的法律援助制度，是我国实现依法治国方略的重要举措。我国法律援助制度，经过十几年的实践与发展，虽然取得了很大成就，但由于起步较晚，尚处于探索阶段，跟西方发达国家完善的法律援助制度相比，还存在着许多问题和不足，有必要对其进行完善。

　　一、我国法律援助制度在实践中存在的不足

　　从总体上说，我国现行的法律援助制度是适合我国国情的较为全面、系统、有效的一种司法救济制度，对实现法律面前人人平等和完善社会保障体系，发挥着十分重要的作用。但随着我国经济社会的不断发展，《法律援助条例》已经不能适应时代发展的要求，在司法实践中出现了一些亟待解决的问题。
　　（一）立法层面不完善，没有专门的法律援助法
　　我国的法律援助制度起步较晚，是一项新兴制度，尚处于起步和探索阶段，缺乏健全的法律援助法律体系作保障，与西方发达国家完善的法律援助制度相比，仍存在着较大的差距。1994年司法部正式提出构建法律援助体系的构想，随后在修改后的《刑事诉讼法》和《律师法》等法律中增加了一些法律援助的内容，2003年由国务院制定的《法律援助条例》正式颁布实施，在行政法规层面对法律援助进行了规定。但是，到目前全国人大常委会还没有通过立法程序，制定一部专门的法律援助法，将公民接受法律援助的范围、条件、形式、程序等方面内容，上升为国家的基本法律规定，确立法律援助制度在整个法律体系中的应有地位，致使在司法实践中出现了不能与《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等法律体系相衔接一系列问题。
　　（二）宣传力度不够，群众对法律援助认识模糊
　　法律援助理应是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的民心工程，然而一些地方政府官员和法律援助机构工作人员对法律援助工作不够重视、不热心。他们认为法律援助工作可有可无，对法律援助的宣传也存在着偏颇，特别是针对农村基层群众和城市农民工群体的宣传较少，怕宣传多了群众找上门来，应接不暇。因为宣传不到位，群众对法律援助认识模糊，不知道法律援助是怎么回事，如何申请法律援助服务。一些困难群众和社会弱势群体，由于经济上的贫困、信息的匮乏、法律意识的淡薄等诸多因素的影响，当他们在合法权益受到侵害时，首先不是寻求法律援助部门帮助，而是采取其他非法手段，从而引发一系列的社会恶性案件，严重影响社会的和谐稳定。
　　（三）法律援助经费缺乏保障，办案质量较低
　　尽管法律援助是政府责任的观念已经成为社会的共识，但由于受经济发展水平和财政收入的影响，无论是地方政府还是中央政府对法律援助的资金投入仍然是相当有限的，经费来源存在“瓶颈”，经费短缺成为最棘手的问题。目前，我国还没有建立法律援助经费最低保障制度，许多地区法律援助经费也没有纳入当地政府财政预算。一些地区尤其是一些贫困地区的法律援助机构除了人员工资和必要的办公经费外，很少有充裕的资金用于直接资助律师办理法律援助案件。据统计，2009年上半年法律援助财政拨款人均经费不足3角钱，法律援助机构的实际资金需求，与满足社会法律援助实际需要之间存在着不小差距。经费短缺，直接影响到了法律援助案件的办理质量。为了不增加经费负担，一些法律援助机构在承办法律援助案件中常常走过场，敷衍了事，致使法律援助案件的办理质量远远低于有偿服务的质量，损害了当事人的合法权益，严重背离了法律援助的宗旨。
　　（四）法律援助供需矛盾突出，队伍整体素质不高
　　随着法律援助制度的实施和宣传不断深入，社会对法律援助的需求不断增长，法律援助服务远远不能满足申请人的需要，供需矛盾十分突出。我国现有农村贫困人口约3000万人，城市最低生活保障对象约2000万人，残疾人约6000万人，需要法律援助的经济困难人员和社会弱势群体众多，而我国法律援助机构实有工作人员数约1.3万人，其中从事法律援助的专职律师不足4500人。据统计，2010年我国需要法律援助的案件就多达87万件，而实际能够得到法律援助的案件只有20万件，不到总数的四分之一，依靠人数很少的专职律师难以胜任庞大的受援需求。同时，目前法律援助人员队伍中存在着整体业务素质不高、不具备执业律师资格、研究生学历比例过低等问题，没有实现职业化、专业化，严重影响到法律援助工作的正常开展。

　　二、完善我国法律援助制度建设的建议

　　实事求是地说，我国的法律援助制度尚处于起步阶段，有一个探索研究和司法实践的过程，因而不可避免地存在一些问题和不足，在一定程度上阻碍了我国法律援助事业的健康发展。要加强我国的法律援助制度建设，笔者认为，应从以下几方面进行努力。
　　（一）提升立法层次，制定专门的法律援助法
　　法律援助制度是现代法治社会的一项基本的人权保障制度，在许多西方发达国家已经有专门的法律援助法。目前我国法律援助制度的法律依据，是宪法中关于“公民在法律面前一律平等”的原则，和国务院在2003年颁布实施的《法律援助条例》，并没有制定专门的法律援助法。为了使法律援助制度更好地与《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师法》等法律体系相衔接，笔者建议，在《法律援助条例》实施一段时间后，在司法实践成熟的基础上，借鉴西方发达国家的先进经验，提升法律援助立法层次，由全国人大常委会制定《中华人民共和国法律援助法》，以基本法律的形式对法律援助进行规范，同时制定配套的法律法规，使其更加具有可操作性，实现我国依法治国方略。
　　（二）加大宣传力度，提高群众对法律援助的认识
　　法律援助的直接服务对象是基层老百姓，特别是社会上的特殊人群和弱势群体，他们由于经济困难或身体残缺等原因，常常处于信息匮乏的困境，不懂得怎样寻求法律的帮助。因此，政府相关部门和法律援助机构要充分利用电视、广播、网络、微博等新型媒体，和开展形式多样的法律咨询活动，进一步加大对法律援助工作的宣传力度，提高群众对法律援助的认识。通过宣传、学习，使平等、公正的法律观念深入人心，让真正有需要的群众及时得到法律帮助，解决他们请不起律师打不起官司的难题，实现和维护他们的合法权益和人格尊严，从而体现“法律面前人人平等”的社会主义法制本质，推动法律援助事业的健康发展。
　　（三）建立法律援助经费保障机制，提高办案质量
　　法律援助既是政府的责任，同时也是一项社会公益性事业。因此，建立法律援助的经费保障机制，可从以下两方面入手：一方面，政府要加大法律援助资金的投入力度，将法律援助经费纳入各级财政预算，每年按时按量拨付，并随着社会的发展、财政收入的增长而逐步增加，保证法律援助事业同社会、经济协调发展。另一方面，考虑到我国一些地方政府财政压力较大的实际情况，可设立法律援助基金，接受个人和企业捐赠，同时发行法律援助福利彩票，在福利彩票公益金中划拨一定比例用于法律援助事业，专款专用，体现法律援助的社会公益性。经费渠道的有效解决，有助于减少法律援助机构的经济负担，提高法律援助服务的质量。
　　（四）整合社会资源，构建法律援助服务人员体系
　　我国现有从事法律援助的专职律师不足4500人，单凭为数不多的专职律师，远远不能满足迅猛增长的法律援助需求。笔者认为，要解决法律援助的供需矛盾问题，必须建立以专职法律援助律师为主，社会律师和其他法律工作者为辅的混合式的法律援助模式，整合社会资源，构建法律援助服务人员体系。主要措施有：（1）将法律援助专职律师纳入国家公务员序列，实行分类管理，提高工资待遇和增强职业认同感，以调动其工作积极性。（2）对于通过国家司法考试的实习律师，规定其在一年的实习期限内，必须专门从事一定数量的法律援助案件，才能取得律师执业证书。（3）允许社会执业律师、公证人员以及其他基层法律工作者，在国家法律规定的范围内从事法律援助事务。（4）充分利用高等院校法学专业教师和退休法律工作者等资源，帮助和引导他们建立非营利性的法律援助机构，提供无偿的法律援助服务。