简论不动产登记行政案件证据的司法审查

　　论文摘要：本文通过分析行政诉讼中如何对不动产登记申请人为申请登记而提交给行政机关的几种典型证据材料进行司法审查，分析对体现行政机关调查审核过程的几种典型证据材料的司法审查，以及分析如何对不动产登记申请人在诉讼过程中提交的在申请登记时未提交给行政机关的证据材料的审查，表明了对程序严格审查，对实质适度审查的观点。

　　论文关键词：不动产登记 证据 严格审查 适度审查
　
　　不动产登记行政案件的裁判结果直接影响着权利的公示、交易的诚信乃至社会经济秩序的维持。本文探讨如何对不动产登记行政案件证据进行司法审查。笔者认为，应该对程序进行严格审查，对实质进行适度审查，审查行政机关是否在遵守相关程序规定的同时对不动产登记的事实尽了合理、审慎注意的义务。

　　一、对行政机关在诉讼过程中提交的不动产登记申请人为申请登记而提交给行政机关的证据材料的审查

　　（一）对公证书的审查
　　公证书被称为“证据之王”，其效力优于其他书证。在行政诉讼中法院对于公证书应进行适度的实质审查，即对当事人有合理怀疑的公证书应进行实质审查，对当事人提出异议但没有合理理由的公证书可进行形式审查。这里的合理怀疑是指由于公证机关对于当事人没有公开公证卷宗材料，当事人对公证的程序合法性和内容真实性提出异议且提供一定证据，而该公证书是案件的重要证据。
　　对于公证书视情况而采取实质审查，是我国公证法律制度所决定的。随着公证制度改革，公证机构不再具有行政色彩，当事人对公证书不能再行使申诉、复议的权利，也不能就撤销公证书提起诉讼，公证书作为一种证据，其证明效力由法院审查后决定是否认定。所以，法院对公证书证明力的审查应该更加慎重，视情况而采取实质审查。比如遗嘱公证书，审判实践中当事人往往对遗嘱公证书提出极大的异议，质疑遗嘱公证程序的合法性和内容的真实性。笔者认为，当事人的这种异议是合理性怀疑，所以法院应当发挥能动司法积极性，对遗嘱公证书进行实质审查，也就是说不只是看公证书的形式是否合法，而深入审查公证书卷宗材料，进而审查公证的过程是否真实合法，从而推翻怀疑，形成内心的确信。
　　（二）对有落款处私人签名、捺手印以及盖有公章的证据材料的审查
　　如果当事人对申请人提供的申请书、合同、委托书等材料中落款处的私人签名、捺手印或者单位公章有异议，审判实践中有两种做法：第一种是中止行政诉讼，告知当事人提起民事诉讼，在民事诉讼中确认合同效力后，再恢复行政诉讼的审理；第二种是直接在行政诉讼中行使释明权，告知当事人提出鉴定，根据鉴定结论对登记行政行为的合法性进行实质审查。第一种做法看似先解决了民事基础关系，顺理成章地再解决行政争议，但是如果民事诉讼中否认了私人签名、捺手印或者盖有单位公章的真实性，则民事诉讼是以合同根本不存在、原告无主体资格驳回起诉，或者是合同未经权利人同意而签订不予追认导致合同无效，这在实践中存在争议。行政诉讼只是借用了民事诉讼对于私人签名、捺手印或者单位公章的真实性的认定。笔者认为，第一种做法造成当事人诉累，使当事人、法院陷入民行交叉、循环的两难境地，也浪费了司法资源。而第二种做法符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定，即在行政诉讼中直接进行对私人签名、手印以及公章的真实性的鉴定。同时将鉴定的举证责任分配给提出异议的当事人。因为行政机关只要对落款处私人签名、捺手印以及公章尽到合理注意义务即可，即保证私人签名与本人的名字相符，公章中的单位名称与单位的名称相符。所以，再以被告对其作出的具体行政行为负有举证责任为由将鉴定的举证责任分配给行政机关超出行政机关应承受的举证责任限度。而因鉴定而中止诉讼欠妥，鉴定不是中止诉讼的理由，可以直接在行政诉讼中进行鉴定程序。
　　（三）对权属证书证据材料的审查
　　不动产登记申请人有时会提交房屋所有权证或者土地使用权证以证明不动产的来源。审判实践中如果当事人对作为证据的权属证书提出异议，就存在是否追溯到对作为证据的权属证书的登记行为进行实质审查的问题。实践中有两种处理意见，第一种处理意见是责令行政机关提交有关这一权属证书颁发的证据，在这一行政案件中一并审查；第二种处理意见是对当事人行使释明权，告知其对该权属证书再另行提起行政诉讼，在另一行政案件中审查颁发该权属证书的具体行政行为的合法性。第一种处理意见较为简便，但是一旦法院认定作为证据的权属证书的登记行为不合法，则关系到案外第三人的利益。所以第一种处理意见应该慎用，一般适用于行政机关可以提供证明本案作为证据的权属证书的登记行为合法的相关证据，且经认定登记行为合法的案件。第二种处理意见虽然好像制造了案中案、连环案，对当事人是一个诉累负担，但有助于清楚、完整地对作为证据的权属证书的登记行为进行审查，因为一旦形成新的案件，相关权利人、行政机关可以充分提供证据，进行答辩主张，使法院对登记行为有全面的了解。
　　（四）对支付对价的证据材料的审查
　　因买卖而产生的不动产物权变动申请登记，申请人提交的支付对价的证据有发票、收条和证明书等。对支付对价的证据的审查关系到交易是否真实，是否真的支付对价，进而关系到登记行为是否损害了其他人的合法权益的问题。对于发票应作实质审查，即除审查发票是否符合法定形式，还应进一步看对价是否合理。对于以收条或证明书证明支付对价应区分具体情况进行审查：商品房买卖过程中一般都是以发票证明支付的房款，如果是以收条或证明书的形式即应引起注意，因为实践中出现了一些“一房多卖”的现象，房地产公司钻商品房买卖合同登记备案时间差的空子，以不合理的价格将已经出售的商品房再次出卖给他人，或者和亲戚朋友串通，制造假收条或假证明书作为支付对价的证据提供给行政机关，引发善意有偿的买方提起行政诉讼。而这时，对支付对价的证据材料的审查成为合法性审查的重要环节，应作适度的实质审查，审查是否存在虚假的交易。如果发现存在虚假交易，则应中止行政诉讼，告知当事人提起确认合同效力的民事诉讼。但是，如果是“二手房”买卖，则私人之间以收条、证明的形式支付对价在情理之中，只要作形式审查即可。

　　二、对行政机关在诉讼过程中提交的体现行政机关调查审核过程的证据材料的审查

　　（一）对于公告程序证据材料的审查
　　笔者认为，对公告程序证据材料的司法审查应是严格的程序审查，对行政机关收集公告程序证据材料应有严格的要求。法律法规对公告程序的具体操作方式没有规定，审判实践中常见的几种公告操作方式如下：（1）在行政机关的公告栏进行公告；（2）在不动产所在地的街道办事处或社区居委会的公告栏进行公告；（3）在不动产所在地进行公告；（4）在报纸上进行公告。笔者认为，采用第一种方式进行公告，行政机关并没有从便民利民的角度出发考虑问题，行政机关的公告栏对其政务公开有一定的作用，但对于待登记的权利只在其公告栏公告没有起到足够的公示作用。采用第二、三种方式公告是可以起到公示作用的，但应邀请当地街道办事处工作人员和居委会的工作人员见证公告的时间，并留下书面确认。否则，不动产登记申请人或利害关系人有理由质疑公告程序履行的真实性。单靠照片和公告证明履行公告程序，不动产登记申请人有合理异议的，法院对公告程序材料应作严格的程序审查。至于在报纸上公告是通常的做法，一般应得到法院的支持。
　　（二）对询问笔录、调查报告类证据材料的审查
　　询问笔录、调查报告类材料是行政机关履行审核程序的重要体现。有时申请人提交的材料并不能完整体现不动产的情况，通过询问笔录和调查报告行政机关可以发现不动产登记过程中的一些重要问题。比如不动产的四邻对不动产的四至有争议，在调查报告中行政机关已经发现不动产的四至权属不明，即使审核申请人提交的材料后也不能确定，却仍然予以登记，并抗辩经过公告程序四邻应该知道不动产登记的四至权属。笔者认为，此时即使行政机关确有经过公告程序也不能认定行政机关的登记行为合法。行政机关既然从调查报告中已经发现四至权属问题，则应告知当事人提起民事诉讼，进行确权之诉，待法院判决确权之后再进行登记，否则会因此引发利害关系人提起行政诉讼。在行政诉讼中只能通过对询问笔录和调查报告的实质审查以及对调查和询问程序的严格审查，以四至权属认定证据不足为由先行判决撤销行政机关的登记行为，在民事诉讼解决后当事人再申请登记才能根本解决问题。

　　三、对不动产登记申请人在诉讼过程中提交的在申请登记时未提交给行政机关的证据材料的审查
　　不动产登记申请人在诉讼过程中可能会提交在申请登记时未提交给行政机关的证据材料。对这一类证据如何审查，是否可以作为定案的依据？审判实践中也存在争议。有人认为，在行政诉讼中应适用案卷排他性原则，即行政机关的行政决定只能以案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据。但是笔者认为，我国的行政诉讼应采用有限的案卷排他性原则，对于不动产登记申请人在行政诉讼程序中提出登记申请时未提交的证据审查时可视情况而采信，理由如下：（1）我国的《行政诉讼法》第三十四条规定法院有权要求当事人提供或者补充证据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定了原告、第三人有举证的权利；（2）有限的案卷排他性原则是与我国当前社会经济发展程度、依法行政进展程度相适应的。我国的经济发展迅速，各个领域的法律制度尚不健全完善，行政机关依法行政在不断的规范中，而不动产登记是对财产权利的公示，对稳定社会经济秩序、保障交易安全作用很大，法院有时可以在判决中或通过司法建议中指出不动产登记程序上的瑕疵，一律判决撤销登记行为，完全采用行政案卷排他性原则并不符合行政诉讼的根本目的。因此，基于实质法治精神，采用有限的行政案卷排他性原则，在不动产登记行政案件中，应对不动产登记申请人在诉讼过程中提交的在申请登记时未提交给行政机关的证据材料进行适度的实质审查，如果是基于申请人和行政机关的认识局限且形成时间在申请登记之前的证据材料，申请人虽然没有提交给行政机关，但对于已提交申请登记的证据有补足作用的，有助于法官的内心确信的，应予采信。
　　对程序进行严格审查，是指对行政机关应遵循的审核、调查、公告等重大程序进行审查，将当事人举证和法院调查的证据作为程序瑕疵的补救，旨在规范行政权的行使，促进行政机关依法行政；对实质进行适度审查，是指对当事人提出异议经法院审查认定合理、涉及案件重大事实认定的证据进行实质审查，旨在确保司法公正，高效运用司法资源。将上述两者有机地结合，审查不动产登记行政案件的证据，争取行政裁判法律效果和社会效果的统一。