试论完善中国铁路立法的借鉴与探索

　　论文摘要　铁路运输已成为制约国民经济发展的一个重要因素，铁路改革和进一步发展亟需法律的规范和指导。当前中国铁路法律体系主要是围绕1991年5月1日实施的《铁路法》形成的各项铁路行政法规或规章，但是这些法规或规章并没有使铁路立法体系化、全面化，甚至在铁路建设等领域还存在着法律空白。因此，确立立法目标，借鉴国外相关经验，完善铁路立法，是中国铁路建设实现跨越式发展的重要保障和当务之急。

　　论文关键词　铁路立法　跨越式发展　立法建议

　　2003年，铁道部提出了“推动中国铁路跨越式发展”的总战略，从此，中国铁路进入了跨越式发展的时代。随着中国经济的发展，“依法治国”作为治理国家的基本方略已写入宪法，更多的经济关系和经济活动准则需要以法律的形式固定下来。然而，铁路的立法与铁路发展速度相比，已经出现了明显的滞后性。我国铁路立法中大多数属于行政法规，真正上升为国家法律的规定少之又少，甚至许多重要的规定没有做到规范化、法律化。我国铁路跨越式发展的实现亟需法律的保证和指导，因此我国应加强铁路立法的意识，加快铁路立法的速度，形成与铁路跨越式发展相适应的法律体系。

　　一、完善中国铁路立法的必要性和紧迫性

　　当前我国的铁路立法相对薄弱和落后，不能与社会主义经济体制的新形势相适应，更不能满足铁路跨越式发展的迫切需要。随着我国铁路水平逐步达到并实现国际水平，与世界铁路发展接轨的情况下，加快和完善铁路立法显得更为紧迫。
　　首先，中国是社会主义市场经济体制，铁路作为大型国企需要建立现代企业制度，通过进行国有企业改革，逐步摆脱“党政一把抓”的管理模式，以适应市场经济体制。我国当前适用的《铁路法》是在计划经济体制时代颁布实施的，与目前的铁路改革和发展形势已不相适应，在我国加入WTO并开始逐步开放铁路产权市场后，会有更多经营主体进入这一行业并由此而使得投资主体多元化，并促使铁路行业由垄断行业成为竞争行业。目前，我国铁路的管理还是以行政管理手段为主，开放和竞争的社会主义市场经济体制则要求在法律规制的条件下，实行市场自我调节，以行政管理手段为辅的管理模式。因此，以法律规定的形式促进铁路体制改革、保证铁路行业跨越式发展、培育现代铁路运输市场和建立符合市场经济体制的监管模式，已经成为铁路未来发展的必然趋势。
　　其次，由于铁路行业的特殊性，更需要完善的铁路法律体系来调整铁路运输业与社会各方面的社会经济关系。铁路目前承担着国内重大的运输任务，包括客运和货运，对于我国的国民经济发展发挥着巨大的作用。尽管我国现在已经形成了“八横八纵”的铁路网，但是铁路供需矛盾依然突出并成为制约铁路发展的一个重要因素，尤其是每年的“春运”和节假日期间，旅客“乘车难”依然是占据新闻的显著位置。除了客运之外，铁路货运因为其速度快、运输量达、安全性高、运费低和运输便捷等优势，相比较于公路运输、航空运输和水路运输，也备受客户青睐，但是目前随着铁路货运需求的不断上涨，铁路货运的供给也显得很紧张。因此，为了实现社会各方面的现实需求和铁路运输业的进一步发展，需要通过立法来使铁路资源得到合理优化配置。
　　第三，铁路运输不仅事关国家经济发展，更与普通群众的生活息息相关。目前由于铁路建设还在进一步发展中，铁路立法的滞后性，导致了铁路客车晚点到达现象非常严重，而旅客对于“铁老大”的经常性晚点到达，只能是无言以对。铁路客运晚点到达有着其客观的因素，例如铁路运输并未实现完全的客货分离，天气原因等，但是对于这种现象更需要通过法律条文进行规范化。铁路作为运输企业，一旦旅客买票上车就与铁路运输者间签订了运输合同，运输企业就要准时安全地将旅客送达目的地。而目前《铁路法》缺乏相关规定，导致旅客维权缺乏相应的法律依据。这些也将不利于提高铁路运输业的服务水平，促进铁路企业的提升和发展。

　　二、当前中国铁路法律体系存在的问题

　　目前我国关于铁路立法的法律法规多是以围绕1991年5月1日开始实施的《铁路法》而制定的，主要包括由铁道部制定的《国家铁路运输企业登记管理办法》、《铁路站车广告（试行）管理办法》、《铁道部劳动就业服务企业管理办法》、《铁路实施<中华人民共和国防汛条例>细则》、《铁路用地管理办法》、《铁路运输、行李保安押运暂行办法》、《铁路运输物资保安看护暂行办法》、《铁路旅客运输损害赔偿规定》、《铁路路风问题判定及处罚实施办法》、《企业自备货车管理暂行规定》、《铁路经济合同管理办法》、《铁路环境监测管理办法》、《铁路乘车证管理法办》、《铁路消防管理办法》；由铁道部和劳动部于1994年12月联合发布的《国家铁路实施<中华人民共和国劳动法>的若干规定》；由最高法院于1994年11月发布实施的《关于审理铁路运输损害赔偿案件若干问题的解释》等。这些法律规章和司法解释构成了我国现存的铁路法律体系，大体上可以分为三类：第一类属于铁路系统内部管理方面的法规和规章，涉及铁路运输业务、铁路运输安全、铁路职工权益保护等问题；第二类属于调整铁路与其他行业或其他领域间法律关系的法规或规章；第三类属于铁路司法方面的司法解释。虽然铁路行政法规或规章林林总总有很多部，涉及的问题方方面面，但是这些法规或规章并没有使铁路立法体系化、全面化，甚至在铁路建设等领域还存在着法律空白。
　　我国现有的铁路法律规定因为种种原因已经不适应社会主义市场经济体制，某些规定甚至成为了铁路企业发展的制约因素。我国铁路法律体系主要存在以下问题：
　　第一，由于历史和体制的原因，铁路立法相对滞后，尤其是在铁路运输和铁路建设等方面还存在法律空白，造成一些已经明显的不合时宜的法律文件或政策性文件沿用至今。甚至对于一些人们普遍关注的问题，例如火车晚点现象、铁路融资问题以及铁路建设及安全监管等问题，由于缺乏必要的法律依据，导致铁路企业发展受到制约和阻碍。要从根本上解决上述问题，最可行的办法就是加快铁路立法，完善铁路法律体系。
　　第二，立法主体和执法主体混为一体。我国目前涉及铁路企业的相关法律大多数是行政法规或行政规章，没有一套完善的完整的规范的适合现在的社会主义市场经济体制的铁路法律。多数行政法规由铁道部或铁道部内的相关部门制定并颁布，需要进行法律解释时，仍由相关的法规制定机构进行解释，这就是人们常说的“既当裁判又是球员”，同时铁道部还负责对全国的铁路运输和铁路建设工作。
　　第三，《铁路法》因为其产生于计划经济体制的大背景下，没有涉及铁路企业在市场经济体制下的运营的相关规定，不能满足当前的新形势下铁路企业改革和跨越式发展的需要。根据《铁路法》的规定，铁道部是铁路工作的主管部门，行使对国家铁路集中、统一调度、指挥的职能，铁道部作为国家的行政机构，既担负行政管理职能，还管理铁路企业的运营，并没有实行“政企分开”，这是不符合现代企业制度的要求和市场积极体制下的竞争机制的要求。

　　三、国外铁路立法改革借鉴

　　由于铁路对国家经济和社会的发展都发挥着巨大的作用，各国虽然国情不同，各国铁路改革的社会背景和国家政策价值取向不尽相同，但大多数国家都汲取了一条共同的经验，即通过铁路立法实现国家铁路的改革和发展。20世纪80年代以来，西方很多国家开始推行铁路制度改革，而这些制度的改革基本上都体现了依靠立法推进铁路改革、依靠法制保证促进铁路行业发展的成功模式。
　　（一）德国
　　为了响应欧盟“路网在2003年前必须开放、各国要建立一套路网收入与运输收入分开的体系”政策，德国在1993年修改了其基本法，允许德国铁路私有化，规定了联邦政府对公共短途客运的义务，明确了联邦和各州对公共运输的责任和义务。除了基本法的修改，德国还制定了一整套的法规，包括“关于重组铁路议案”在内的6个议案的独立法规。
　　德国法律规定，联邦交通部负责联邦铁路的运输管理，联邦铁路局负责颁发、吊销运行许可证、审批铁路线路的建设规划等行政事务。联邦法律的这一规定实现了联邦铁路的政企分开，由交通部负责企业运营事务，由铁路局行使铁路相关的行政职能。其次，允许德国铁路私有化这一法律规定以法律条文的形式明确地确立了铁路投资的多元化机制和铁路企业的竞争机制，为联邦铁路的良性发展和适应市场经济体制的需要奠定了法律基础。
　　（二）法国
　　由于法国铁路实行政企合一的管理体制和模式，导致铁路企业在运营过程中出现了各种各样的矛盾，并导致铁路企业的经营陷入了困境。法国于1997年颁布了《改革铁路运输业成立“法国铁路网公司”公共机构的政令》，这一法律的颁布对法国铁路的管理体制实行了调整，即由法国铁路公司承担运输职能，由路网公司负责国家铁路的建设等职能。为了进一步保证法国铁路改革，法国议会同时修改了《法国国内运输方针法》，更加明确了政府和法国铁路公司各自的职能。经过铁路法制改革后，法国铁路公司卸去了沉重的行政职能，真正地成为市场经济的主体之一，公平地参与运输市场的竞争，自负盈亏，良性经营。
　　（三）日本
　　日本也是通过法制改革促进铁路改革的典型国家之一，日本坚持铁路改革法律先行，以立法促进并保障铁路改革的顺利进行。1986年日本国会颁布了《日本国有铁道改革法》，这一法律规定：将日本国家铁路拆分为客运和货运两部分，客运依据地域划分给六家铁路公司，货运由一家全国范围内的公司经营。这些公司最初由政府出资，但要求公司出售股份，通过融资方式的多元化，由铁路国有化向股份制和民营性转化。
　　日本的企业法律制度分为股份公司法人和公共法人。股份公司法人的经营模式是完全的商业化经营，像其他市场经济体制下的经营主体一样，以追求利润最大化为其经营目标。公共法人更多地是承担公益职能，受政府的政策性影响比较大。政府对所有类型的铁路企业实行统一法制、政策、监管，从法律制度上完成了日本铁路企业市场开放、多元化融资和平等竞争地市场机制。
　　从以上几个国家铁路改革和法制实践的经验上来看，具有以下的普遍特征：
　　第一，通过法律明确地规定铁路企业政企分开的运营模式，政府对铁路企业具有监督管理的职能。政企分开能充分发挥政府宏观调控的职能，同时也有利于铁路企业摆脱一些不必要的束缚，在市场经济的体制下，依靠市场机制，增强企业的经济效益。
　　第二，开放铁路行业，建立多元化的融资渠道和模式。铁路建设需求资金量大，铁路企业应广开融资渠道，积极吸引各方面资金，逐步地由政府投资为主导的融资模式转变为多元化的融资模式，合理配置和利用社会的闲散资金，促进铁路企业的发展。

　　四、完善中国铁路立法的建议

　　自1876年修建了第一条铁路的开创时期，经过缓慢的发展期，中国铁路逐步形成了“八横八纵”的铁路网，并已经进入了跨越式发展的时代，未来发展将接近或达到国际水平。然而，立法的滞后成为制约我国铁路快速发展的瓶颈，铁路企业改革的发展趋势不可逆转，在依法治国的大环境下，制定、修改相关铁路立法应经迫在眉睫：
　　第一，应在法律中确定政企分开的原则，依法明晰政企关系。我国《铁路法》规定铁道部负责铁路的运输、建设及其他相关行政职能，包括出台相关的铁路行政法规和部门规章等，我国铁路建设和运营呈现出基础性、公益性等多重属性。然而，铁路作为市场经济体制下的主体之一，应符合现代企业制度的要求，即产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。政企不分开将会制约铁路企业成为真正地市场主体，参与平等的市场竞争，导致社会供需矛盾突出，难以满足市场化营运的要求。铁道部既管理铁路企业的运营由承担行政职能，容易导致政府干预企业运营，企业的政策性导向明显，而缺失了企业以营利为目的的运营目标。
　　第二，立法应对铁道部的行政管理职能做出明确的规定。我国铁路的最高行政机关就是铁道部，铁道部下设各个铁路分局，由各铁路分局负责其局管内的铁路运营和铁路建设。铁道部应承担的行政职能应包括：对各铁路分局的运营进行监管；对铁路行业进行宏观调控；制定铁路行业的发展规划并指导规划的实施；制定铁路技术标准和运输服务标准并对这些标准的实施进行监督检查；协调铁路运输行业和其他运输行业间的关系；协调消费者和铁路企业间的关系，保护旅客的合法权益。
　　第三，对铁路融资模式的规定。我国目前对于铁路建设的融资模式还比较单一：单一的投资主体，即以铁道部投资为主，地方政府及企业投资为补充，基本没有民间资本和外资直接投资于铁路建设；筹资渠道单一，即铁路建设资金主要来源于政府投入。铁路建设要构建多元化的投资主体、拓宽多种筹资渠道、形成多样性的融资方式。要逐步转变为以政府投资为引导，各类企业、投资机构、民间资本和外资等投入为主的多主体投资模式；要拓宽筹资渠道，逐步拓宽财政投入、企业投资、利用外资和民间资本等多种渠道。
　　第四，规定竞争价格机制，更好地参与运输市场竞争。铁路运输因其本身具有便捷、高速、运输量大等特点，在运输市场中占据着重要的位置。随着我国经济的快速发展和加入WTO后，运输市场进一步开放，铁路运输面临的形势也十分严峻，尤其是客运业务，随着航空运输的配套逐步完善和价格日趋被旅客接受，铁路的客运业务在一定程度上也受到了影响。市场经济体制下，价格受到供需影响。对于铁路客运业务，定价不能以一个标准一成不变。铁路立法应制定更为合理、透明和弹性的价格机制，以便于铁路运输能够更加公平地参与市场竞争，提高其经济效益。
　　第五，建立消费者权益保护机制，提高企业服务标准。铁路作为服务性行业，要时刻以消费者的利益为最高的服务准则。目前，由于我国铁路还处于发展时期，由于一些客观因素，容易出现一些损害消费者权益的现象：列车晚点，退票扣费，列车上加倍付费补票，售票机制不合理等。对于这些现象，消费者处于弱势地位，往往是在权益被侵犯后，缺乏必要的法律根据而无法维护自己的合法权益，从而形成了“铁老大”的损害企业形象的称呼。因此，在立法中应对消费者的合法权益加以保护，便于消费者维护自己在与铁路企业的交易中维护自己的合法权益。
　　铁路企业改革是一项长期、复杂和系统性的工作，改革的成败对国家的经济和社会发展都将产生重大的影响。外国铁路改革的经验和实践已经为我国树立了良好的典范，通过完善的立法和良好的法制环境推动我国的铁路企业改革，促进我国铁路的跨越式发展。