试析生态旅游的法律规制

　　论文摘要　生态旅游是一个新兴事物，在世界范围内也不过有几十年的历史，在我国更是处于初级阶段，虽然我国的环境保护法律法规建设也已基本完整，但调整生态旅游法律关系的法律法规建设工作还依然比较滞后，存在着这样那样的问题。我国生态旅游法律法规建设工作的重点应放在生态旅游法律体系的完善并配之以法律监督、宣传教育、完善管理体制等措施。

　　论文关键词　生态旅游　法律规制　立法完善

　　一、生态旅游的概念、特征及在我国的发展历程

　　（一）生态旅游的概念及特征
　　旅游界的普遍共识，认为生态旅游思想起源于20世纪60年代。1965年，赫兹（Hetzer）在分析旅游活动对自然和社会资源的不当利用造成的对环境和社会负面影响时，用生态学的理念提出旅游应对自然生态环境和旅游地负有责任。作为一个独立的学术概念的生态旅游，是由世界自然保护联盟（IUCN）生态旅游特别顾问，墨西哥学者谢贝洛斯（H．Ceballos）于1983年提出的。他认为：“生态旅游就是前往相对没有被干扰或污染的自然区域，专门为了学习、赞美、欣赏这些地方的景色和野生动植物与存在的文化表现的一种旅游形式。”直到1992年，“联合国世界环境与发展大会”在世界范围内提出了并广泛的推广可持续发展的概念和原则之后，生态旅游才作为旅游业实现可持续发展的主要形式在世界范围内被研究和实践。生态旅游的特征主要有三个方面：（1）生态旅游秉承的是一种“可持续性”旅游的理念，旅游者在该理念下进行的可持续旅游活动。（2）生态旅游坚持的是小型化的旅游规模，限定在环境容量可承受的范围之内。（3）从生态的整体性要求出发，综合考虑生态旅游所涉及的所有自然和人文过程及其影响，实现生态、社会、经济的可持续发展。
　　（二）国内生态旅游的发展
　　我国生态旅游的发展还处在初级阶段，改革开放之后，人们的生活水平普遍提高，于是开始走出去纵览祖国的大好山河，同时也成为了为旅游地新的经济增长点，从而带动了旅游业的发展，从旅游景观的开发到旅游线路的设定，到旅行社和游客数量的暴增，都给旅游地的环境带来了极大的压力。人们在享受景观带来的愉悦感的同时，却忽视了对旅游地环境的保护。2006年8月，国家旅游局、国家环保局、建设部在四川九寨沟召开了全国生态旅游现场会。这次会议对我国促进旅游业与环境保护的有机结合，促进生态旅游的发展产生了积极作用。2008年10月，由国家旅游局和环境保护部全国生态旅游发展工作会议在大连召开。会议发布了两部门共同编制的《全国生态旅游发展纲要》和《国家生态旅游示范区标准（征求意见稿）》。会议决定，为推进生态旅游精品建设，环境保护部、国家旅游局将联合开展国家公园建设试点工作。

　　二、对生态旅游问题的法律分析

　　（一）生态旅游环境保护的相关法律法规
　　我国十分重视环境保护的立法工作，截至目前我国已经建立了由国家宪法、法律、国务院行政法规、政府部门规章、地方性法规、地方政府规章和环境保护国际条约等组成的环境保护法律法规体系。环境保护专项法律主要有：《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》等；自然资源专项法律主要有：《水法》、《森林法》、《水土保持法》、《草原法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《渔业法》等；相关行政法规、法规性文件主要有：《野生植物保护条例》、《风景名胜区条例》、《森林公园管理办法》、《旅游景区质量等级评定管理办法》、《自然保护区条例》、《旅游发展规划管理办法》等。
　　（二）存在的相关法律问题
　　1．立法存在真空地带，缺乏体系性。改革开放以来，我国的旅游业蓬勃发展。但旅游法规的建设工作与旅游业的蓬勃发展不相适应。最根本的表现就是缺少旅游基本法。我国环境保护法规的经济、技术政策偏少，很多法规条款缺乏可操作性和实用性，众多的法律法规之间还存在许多不协调的情况。目前基本上是参照其他相关法律法规中的一些规定，由于这些相关规定内容少，不成体系，给当前生态旅游的管理工作带来了很多不便和一定程度的混乱，严重阻碍了生态旅游的正常发展。
　　2．生态旅游的权属制度模糊。当前状态下，生态旅游资源名义上属于国家所有，但在实际开发过程中，各部门、地方、企业“谁占有，谁受益”，对生态旅游资源采取掠夺性的开发现象普遍存在。不少地区在开发生态旅游景区过程中实行整体经营权甚至管理权出让，严重违反《风景名胜区条例》等国家法律法规的有关规定，导致短期行为和破坏资源与生态环境的现象发生。一些生态旅游景区一旦整体出让后，景区管委会就变成了一个既无权又无钱的空架子，无法对生态环境行使监管和保护职能。
　　3.生态旅游景区的管理体制滞后。在我国，至今没有一部完整的、成体系的生态旅游环境保护的法律法规，有关规定散见于《环境保护法》、《风景名胜区条例》、《自然保护区条例》等法规中。目前我国的生态旅游管理体制，实际上是一个地区分割、部门分割的管理体制，各部门地方难免从自身利益出发来考虑问题，再加上地方保护主义盛行，整体利益被轻易的忽视，因此，需要建立统一、科学、高效的管理体制，以此来确定生态旅游环境保护的责任主体。

　　4.对生态旅游环境保护的执法力度亟待加强。生态旅游环境执法监督工作薄弱，内部监督制约措施不健全，层级监督不完善，社会监督不落实，是我国目前环境法规建设中存在的突出问题。现有环境法律法规偏软，环保部门缺乏强制执行权，可操作性不强，对违法企业和个人的处罚额度过低。而且地方保护主义严重干扰了环境执法工作，有法不依、执法不严、违法不究的现象在某些旅游地还比较普遍。目前，对环境的破坏性开发行为主要是处以罚款，罚款是治标不治本的办法，许多违规开发给破坏者带来的利润要远远高于罚款，所以这种处罚方式不具有威慑力，以致旅游开发中破坏生态环境的事件屡禁不止。

　　三、完善我国生态旅游法律规制的对策

　　（一）制定完善的生态旅游政策法规体系
　　认真研究并借鉴生态旅游发达国家的立法经验。1916年，美国通过了关于成立国家公园管理局的法案，《黄石法案》和《国家公园事业法》相继颁布，并制定了一系列保证生态旅游发展的法规和规范。哥斯达黎加于1970年成立了国家公园局，并设置了监督这些法规执行的专门机构。旅游业属于服务业的一种，具有很强的可塑造性。我国自2001年加入世贸组织以来，旅游活动的相关法律法规至今还未与国际完全接轨，在一定程度上阻碍了旅游业的健康发展。为了使生态旅游活动更好更快地发展，与生态旅游活动相关的政策、法律、法规等应当尽快得到完善。切实做好生态旅游基本法与各单行法的制定工作，完善实施细则，个旅游景点所在的省市自治区根据本地区情况制定。并对不符合社会现实的老法、旧法进行修订。在制定相关法律法规之前要做好前期调研工作，使工作落到实处，加大经费投入，也不能完全照搬国外的法律，应该做到因地制宜。
　　（二）多角度完善生态旅游的法律监督，加强生态教育工作
　　要做到专门监督、一般监督和职能监督相结合。就行政监督来说，可以考虑建立相对独立的监督机构，并赋予监督机构以更大权力，才能使监督工作更能行之有效的开展。通过法律规定来明确各种监督主体的监督权力、监督范围、监督手段，将权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的监督和社会舆论的监督统一起来，使生态旅游法律监督的整体效能得到充分的发挥。加大生态旅游活动的执法力度，严格贯彻执行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的十六字方针，避免使执法工作流于形式。同时也应当注意到加强执法队伍人员的培训工作，提高工作人员素质，杜绝近年来在旅游旺季频发的执法人员暴力执法现象。
　　更好地开展生态旅游活动，当下生态教育工作势在必行。一是管理开发从业人员的生态意识，主要指各地方领导者、从事具体工作的开发管理者和旅游经营从业者的生态环保意识；二是参与旅游活动者的生态环保意识。增强人们的自觉性，转变旅游者只注重基本旅游需要满足的观念，通过宣传教育活动等措施培养合格的生态旅游者，大力开展各种形式的宣传教育活动，转变各级政府管理部门、旅游从业人员和社区居民只注重短期经济发展目标实现的观念，增强他们的生态环保意识。
　　（三）明确生态旅游各项活动从业人员的法律责任
　　细化法律责任规定，现有的法律责任规定太过笼统，使得操作性不强。应当将法律责任贯彻到生态旅游活动的各项环节中，在旅游资源的规划、开发、建设到建成之后的使用、管理等各项环节若出现问题，对相关责任人员实行“一票否决”制度，决不姑息。多角度全方位运用法律、经济、行政手段对相关责任人员予以规范。对生态旅游活动中的各种行为进行全面地调整。
　　（四）规范生态旅游景区的管理工作
　　在开发景区旅游资源之前一定要做好生态旅游资源的规划工作，计算好景区的环境容量，严格控制各时段进入景区的游客数量。要加强生态旅游景区的环境管理工作，对生态旅游景区的建设项目必须提前进行环境影响评价，杜绝环境影响评价工作中的形式主义，对生态旅游区的设施、设备和场所进行生态化管理。取消环境影响评价中的“补办环评”制度。对旅游景区的环境破坏实行“零容忍”，凡是对景区生态环境有破坏的项目一律不准上马。
　　国家在可持续发展理念的指导下，通过立法工作制定与生态旅游活动相配套的、健全的法律法规体系，并加强环境执法和监督工作，并在社会管理创新这一社会背景下，创新生态旅游管理工作，加大宣传教育力度，提高人们自觉维护景区环境的意识。使旅游活动走上生态化、可持续化的道路，使旅游资源为人们永久使用。