论政府问责公信力的影响因素分析

　　论文摘要 公信力是问责制的灵魂。问责公信力的高低，不仅关系到问责制度本身的成败，还影响到政府公信力的强弱、政府的合法性基础，以及社会信用体系的建设。问责公信力的得失贯穿于问责制度的制定、执行和评估反馈整个过程之中，受到多种因素的影响，主要包括：理念要素、法律要素、体制要素、程序要素、组织要素、主体要素等方面，其中理念是前提，法律是基础，体制是核心，程序是关键，组织是保障，主体是重点。

　　论文关键词 政府问责 公信力 影响因素 

　　一、问题的提出与概念界定

　　最近，网络频繁曝出的“问题官员”复出事件，激起了人们对问责制的质疑和反思。问责制在中国诞生及发展，伴随着一轮又一轮的问责风暴，已成功地提升了政府的公信力，换句话说，问责制已经成为提升政府公信力的重要途径。然而，随着被问倒的“问题官员”一波接着一波的悄然复出，问责制的公信力受到社会媒体和公众的广泛关注和质疑，我们不仅要问：问责制出了什么问题？为什么“问题官员”能这么快复出？问倒官员的力度与官员复出的速度齐头并进已成为我国某些地方问责实践中的极具讽刺意味的现象。对问责制的质疑直指一个焦点，这就是问责公信力的问题。如果问责制失却了公信力，那么不仅会导致这些年来问责制建设的成果和问责制度本身的破产，还将可能引起对政府的信任危机，问责制如果只是“问责秀”，那么还不如没有问责制的好，大快人心之后的失落和被欺骗的感觉，必然引起群众的更大不满和对政府的不信任感。因此，加深对政府问责公信力的研究，分析其内涵、意义、影响要素则是一项具有重要理论和实践价值的工作。
　　那么何为政府问责公信力呢？笔者认为，所谓政府问责公信力，是指政府通过问责制的有效贯彻和积极问责效果的实现而赢得社会公众对政府以及问责制度本身的信任、拥护和支持的一种能力。

　　二、彰显政府问责公信力的意义

　　公信力是问责制的灵魂，没有公信力的问责制，将不仅问责制度本身不复存在，还将危及政府在社会公众中的影响力和公众对政府的信任度，甚至带来政府的合法性危机。因此，问责公信力的存废和强弱已经超越问责制度本身的意义局限，已成为事关政府合法性程度的核心要素之一。
　　首先，问责公信力的高低，直接关系到问责制度本身的成败。一项制度的影响力和号召力主要来自于社会公众对制度本身的信赖程度，信赖程度越高，制度的影响力和号召力就越强，拥有较强影响力和号召力的制度同时又会反向强化社会公众对政府的信任，从而必然有助于提高公共权力的行使程度和公共政策的执行力。社会公众对问责制度的信赖程度与公共权力行使者对问责制的敬畏程度成正向对应关系，也就是说，问责公信力的高低主要取决于问责制对公共权力失范行为的矫正能力，以及对有效改进政府工作绩效的贡献程度。
　　其次，问责公信力的高低，直接影响到政府公信力的强弱。制度公信力是政府公信力的基础，如果政府的制度失信于民的话，政府必然面临信任危机。政府公信力来自政府行为的合理、合法，政府依法行政，切实从公共利益出发，才能赢得社会的信任和支持。然而，随着时间的推移，部分地方政府在处理问责事件时，表现出的形式化严重，敷衍塞责，问责力度不够，问责结果不透明等现象，特别是随着媒体对“问题官员”一批批复出的报道，使得问责制备受质疑，如果问责制演变成一场“问责秀”，那么不仅问责制的公信力荡然无存，政府公信力也将难免陷入危机。
　　再次，问责公信力的高低，最终触动到政府的合法性基础。政府行使公共权力的合法性一方面来自于宪法和法律的授权，但根本的还是来自于社会和公民的认可和支持。换句话说，政府的合法性基础实际上就是公民对政府的信任。问责制作为政府取信于民的重要抓手而产生，如果在实践中变异，失去制度产生的原始诉求，则会使政府失信于民，进而影响政府在群众中的影响力和号召力，直至最终危机政府的合法性程度。
　　最后，问责公信力的高低，影响到社会信用体系的建设。社会信用体系的建设有赖于多方面的努力，其中政府首当其冲，政府信用是社会信用的基础和源头。问责制作为一个影响巨大的制度实践，承载着政府对人民群众权益诉求的回应，如果问责制失去公信力，成为敷衍塞责群众“问责秀”，必然在整个社会造成对政府的信任危机，政府的失信于民必然冲击整个社会的信用氛围，使得社会主体之间由于缺乏信任的保障而失却信任的基础，社会信用体系建设不仅无从着落，已经建立的信任关系也可能瓦解。

　　三、政府问责公信力的影响要素

　　政府问责公信力不是与生俱来的，而是在问责制的实践中形成的一种信任资源，这种新信任资源的获取受到多种因素的影响，这些要素作用于问责制的制定、执行、评估与反馈等各个环节之中。影响问责制公信力的要素主要包括理念要素、法律要素、体制要素、程序要素、组织要素、主体要素等方面，其中理念是前提，法律是基础，体制是核心，程序是关键，组织是保障，主体是重点。
　　第一，理念要素。所谓理念，也就是观念或意识，理念是行动的先导，有什么样的理念，必然表现出什么样的行为。行为科学研究也表明，任何一种外在的行为都是在一定的理念的控制与支配下完成的。科学的理念能指引正确的行为。这里的理念要素主要指的是，问责制度设计与运行的逻辑起点是什么？逻辑起点的正确与否，直接决定问责公信力的强弱与存废。问责制设计与运行的逻辑起点如果是为了实现公共利益，维护和解决人民群众切实关心的或利益相关的问题，那么问责公信力就具有了科学的理念基础。

　　问责制的理念要素体现在两个层面：一是设计的逻辑起点层面；二是在运行中的出发点和动机层面。从现实来看，我国问责制设计的逻辑起点的科学性是毋庸置疑的，坚持了科学发展观的指导，贯彻了党和政府为人民服务和依法行政的基本思想。问题就出在问责制的运行过程中，在运行中是否能够排除干扰继续贯彻设计时的初始动机则是考量问责制公信力的关键层面。这一点在一些地方政府的问责过程中走向了歧途，本应该追究法律责任的，以引咎辞职不了了之，更有甚者，有着恶劣影响的“问题官员”，尽然能够在短时间内悄无声息的重新异地或异职任官，问责制公信力荡然无存，大有演化为保护官员的制度屏障。在运行中的理念扭曲已经严重偏离人民群众利益至上的初始动机，必将使得问责制陷入制度质疑的不复深渊。所以说，问责制理念的正确与否，是问责公信力的前提条件。
　　第二，法律要素。问责制需要有法可依。我国问责制实施以来，党和政府先后出台了一些关于问责制的相关规定，但总体上来看，我国目前在全国层面尚没有关于问责制的专门法律规范，在实践中所依据的仅仅是党的纪律文件，一是对政府官员的覆盖不够全面；二是长此下去，大有党纪代替国法，党纪大于国法之嫌，不利于弘扬法律的权威性。在地方层面，虽有地方性的政府规章，然而由于缺乏统一的关于政府责任和问责的标准和程序，使得各地各自为阵，无论在问责启动程序、问责手段、问责结果等方面都存在着差异，使得问责制在实践中运行比较混乱，这在一定程度上也影响了政府问责的效果和问责制的公信力。另一方面，由于没有统一问责法律规范的支撑，目前的问责尚停留的权力问责的层面，问责的力度和彻底程度主要取决于高层领导的重视程度，人治色彩浓厚，这也在一定程度上削弱了问责制作为一种制度问责的公信力。
　　第三，体制要素。问责制必须有相应的体制保障，才能免受非法干涉，实现保护公共利益、约束政府行为的利器功能。如果没有一定的体制保障，问责制要么停留在理念层面，要么在实践中被严重歪曲，沦为“问题官员”的保护伞。所谓体制保障，就是通过一些列的制度及其运行机制设计，使得问责制的逻辑起点和初始动机得以有效落实而免受歪曲和干扰，真正起到监督政府、取信于民，维护社会公平正义的目的。体制要素是指为问责的启动、调查、结果、回应、救济、监督等环节提供制度和运行机制的保障，切实实现问责过程的启动迅速、调查公正、结果透明、回应及时、救济全面、监督有力。如果这些要素的缺失或不足，则会使得政府问责的公信力难以使人信服。
　　第四，程序要素。程序反映一定事物或人的行为及其相互作用的过程，并在一定的时间和空间展开的步骤、顺序、方式和手续的规律。问责制必须有严格的程序规范，包括启动的条件、受理与处置机关、处置过程的透明性、处置结果的公布、接受群众质询等多个环节。程序的公开透明、科学合理，有赖于法律规范和体制的保障。在实践中，问责过程的不透明，问责结果的不彻底，问责对象复出的不公开均对问责公信力产生了负面影响，甚至危及了公民对政府的信任程度。
　　第五，组织要素。问责制的实施需要有专门的机构和人员负责。由于没有统一的法律文件，对于哪一部门受理问责事件和启动问责程序均比较模糊，在什么条件下问责制将被启动，那一个部门负责具体实施，在实践中则是相对随意，往往根据领导人的意图而临时组建，使得问责制变成了一种化解危机的临时性制度工具，忽视了问责制的预防功能和常态化运行的制度安排。在实践中，应对突发事件，往往离不开党的纪律部门的介入，使得政府自身受理和处置问责事件的功能和影响力弱化，同时，问责制重执行而轻决策的责任追究现状，也在一定程度上弱化了政府问责的公信力。
　　第六，主体要素。主体要素和组织要素是有区别的，组织要素主要是指政府自身启动和运行问责制的组织保障条件，主体要素主要指参与问责启动与处置过程的组织和社会主体有哪些，如果仅仅是政府内部的自我封闭式处理，那么很显然无论处理过程和处置结果都表现出明显的公信力不足。问责制应该包括同体问责和异体问责两种形式，而且后者应该成为问责的主要形式，就问责主体方面来说，除了国家行政机关本身的问责以外，其他国家权力机关如立法、司法、检查等多方介入也是必要的，也应该具有问责政府的权力和实践，如果仅仅享有权力而无实践，则也会弱化人民群众对其他国家权力机关的信任和信心。同时，通过相应的渠道建设，让社会媒体、公民及社会组织等社会主体也参与到问责过程中来，也是政府问责公信力提升的重要保障性条件。在实践中，其他国家机关的不参与，社会主体的参与渠道狭窄也在很大程度上弱化了政府问责公信力。