试析民事执行的检察监督制度

　　论文摘要　自2011年3月，最高人民法院与最高人民检察院就开展民事执行活动法律监督试点工作举行会签以来，不少地方人民法院与人民检察院在民事执行合作方面开始不断尝试，并探索出了许多监督的有益形式。然而，就总体而言，现行法律和司法解释仅规定了上下级法院间的监督，而对执行机关的执行行为依然缺乏有效的外部监督。本文将围绕民事执行的检察监督展开研究，以期加强民事执行监督工作。

　　论文关键词　民事执行　检察监督　外部监督

　　一、民事执行监督的现状

　　（一）法院内部监督制度不完善
　　最高人民法院在1998年颁布了《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》和2000年颁布了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，这些规定确实可以起到一定的监督作用，对规范人民法院的执行活动具有一定的实际效果，但是这种自上而下的自我纠错与自我监督都难逃内部监督、自我监督的窠臼，监督不透明、不公开。此外，监督行政色彩也比较浓厚。这种监督是建立在“下级服从上级”的“级别监督”的基础之上，具有很强烈的行政意味。这种建立在行政监督特性之上的执行监督，自然违背了执行监督的司法特性，一旦这种监督关系变成了上下级的行政关系后，法律监督与制约的作用就会大打折扣。
　　（二）外部监督作用有限
　　民事执行中的外部监督主要有党政监督、人大监督、舆论监督、检察监督等。党政监督主要是来自党委和政府的监督，它不是对具体案件进行的监督，具有非程序化性；人大监督监督的主要是法院整体工作情况，同样缺乏程序保障；媒体监督、群众监督、舆论监督是无权监督，虽然在一定程度上可以对被监督者产生强大的威慑力，但由于这些监督并不具有法律强制力，不能直接启动监督程序有时，甚至会干扰到法院的正常工作，因而能够发挥的功效也十分有限。
　　（三）民事执行检察监督存在缺陷
　　检察监督是来自监督机关的监督，检察机关大都是法律专业人才，因而检察监督又具有比较强的专业性和针对性，可以对法院的民事执行活动保持经常的监督。但在我国民诉法进行修改时，并未明确规定检察机关这一权能，另外，现行的法律对于民事执行检察监督的规定过于原则缺乏可操作性，也导致目前民事执行中的监督存在很大缺陷。在这样的背景下，为了规范人民法院执行行为，支持人民法院依法执行，保障当事人合法权益，2011年3月，最高人民法院与最高人民检察院会签了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，《通知》就开展民事执行监督试点的范围、方式和程序达成共识，并规定对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院因不当干预难以执行的，人民检察院应当向相关国家机关等提出检察建议。这个规定一定程度上弥补了现行法律的不足，但该《通知》规定的监督范围比较狭窄，在监督方式上也只对检察建议进行了规定，没有赋予检察机关更多的监督职权；对启动监督的方式上也只规定了通过当事人、利害关系人的申请启动，未规定在特定情况下检察机关也可以依职权启动监督。这导致实践中检察机关的监督仍然存在各种障碍。

　　二、我国民事执行检察监督缺陷的成因

　　（一）立法缺失
　　长期以来，民事执行长期被理论界所忽视，有关民事执行的相关法律法规很不健全，并且都散见于《民事诉讼法》和最高人民法院的司法解释中，这些规定比较原则、抽象，不具有操作性。比如，我国《宪法》规定了人民检察院行使检察监督权，《民事诉讼法》规定了检察机关可以对民事审判活动进行监督，这就对人民检察院的性质和功能进行了明确，但是对这一原则却没有细化，对执行活动的监督也没有明文规定，这就导致检察机关在对民事执行活动进行监督时缺乏直接法律依据，时常面临种种障碍。
　　（二）检法冲突
　　虽然今年3月，最高人民法院和最高人民检察院就开展民事执行法律监督试点的工作举行了会签，最高人民法院对检察机关的监督也表示出了积极、欢迎、理解和支持的态度。但是作为执行机关的人民法院对检察院的监督进行反感排斥，已经历史渊源很深，最高人民法院在执行监督领域做出的一些把民事执行检察监督排斥在外的司法解释恐怕依然在众多执行员脑海里历历在目。另外，由于仍然没有立法的支持，很多基层人民法院由于执行工作任务重，压力大，仍然会以提高诉讼效率、维护司法权威等为由抵制检察院的外部监督。试图通过此次会签来彻底化解检法两家冲突不是不可能，但仍然有个时间问题。
　　（三）检察机关自身缺陷
　　检察机关自身的缺陷也是使我国民事执行检察监督面临困境的原因之一。长期以来，在我国检察系统都存在着“重刑轻民”的理念，检察机关都是把自侦工作和刑事监督、公诉工作作为工作的重心，而忽视了民事和行政方面的工作，因此这些工作的人员配备相对其他部门较少，有的办案人员经验不够丰富，有的存在专业限制，知识面不宽阔，因此，对民事、行政方面的理论研究也不够深入，对民事诉讼中的监督权没有进行深入地探讨，在法学理论研究领域没有争取到话语权，缺乏理论的指导，使得实践起来比较盲目和无序。这就使法院系统产生了检察机关能否胜任监督民事执行工作的质疑。

　　三、完善我国民事执行检察监督制度的构想

　　结合当前我国法律和实践状况，笔者认为民事执行检查监督有如下几种方式：一是抗诉；二是检察建议；三是发出“三书”；四是查处职务犯罪；五是现场监督。
　　（一）抗诉
　　检察机关行使法律监督职权最为重要的方式就是抗诉。按照我国现行立法规定，人民检察院发现人民法院生效的民事判决、裁定确有错误的，可以依照审判监督程序提起抗诉。而在执行程序中，可以由人民检察院依照审判监督程序对民事执行中涉及当事人实体权益的裁定进行监督。具体的抗诉事由与审判监督程序一致。另外，检察机关的抗诉应该由当事人的申诉启动，没有当事人或利害关系人的申诉，检察机关不能自行提起检察抗诉。这种不主动出击的监督方式既能保护当事人或利害关系人的权益，又可避免检法冲突，符合三角形诉讼构架，在执行机关与当事人之间保持中立，避免检察机关成为当事人一方的代理人。
　　（二）检察建议
　　察建议来源于2001年9月30日最高人民检察院颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办理规则》第八章“检察建议”第47条的规定。在民事执行中，检察建议主要是针对法院生效的执行裁定，认为确有错误的，要求法院重新审查。在实践中，检察建议主要包括两种：一是人们法院在实施查封、扣押、冻结等民事执行行为时，发生的一般程序性错误，对实体问题不产生影响的；二是人们法院在执行程序中作出裁定时，发生的一般程序性问题，对实体问题不发生影响的。2011年3月最高人民法院和最高人民检察院会签的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》中，赋予人民检察院的监督方法也是检察监督，规定对于超期放款、超期裁定、超期执行以及执行被执行人提供的保障款物，严重损害国家利益、社会公共利益的违法行为人民检察院经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督。但是这个监督的范围明显比较狭窄，对于超额查封、扣押、违法追加、变更被执行人、违规采取拍卖、变卖措施等常见违法执行行为没有涉及。因此有必要通过颁布民事诉讼法修正案的方式把这些情况一并入法。相对于其他抗诉方式，检察建议更简单，相对缓和，更有效率，可以降低司法成本，有利于矛盾的尽快解决。在司法实践中应该注意，要让检察建议不能成为“一纸空文”，要使这种监督方式真正落到实处，人民检察院应该对人民法院的纠正情况调查核实，法院也应当主动将纠正情况主动回馈给法院。
　　（三）发出“三书”
　　所谓“三书”，是指纠正违法通知书、督促执行意见书、暂缓执行建议书。（1）纠正违法通知书，是指检察机关以书面纠正意见的形式，对执行中较为严重的违法行为进行纠正的一种监督方式。纠正违法通知书制度中的范围应主要限定在执行机构的执行行为上，尤其是执行人员的违法执行行为。具体的实行方式应该是将通知书送达执行法院的上级法院，然后由上级法院来对执行行为的处理结果进行变更，而不是由检察院来直接纠正执行法院的违法执行行为。这种监督方式具有强制性、便捷性的特点。（2）督促执行意见书，是指对于人民法院没有法定原因，故意拖延执行的，经查证属实，检察机关向人民法院发出通知，要求人民法院在法定期限内迅速采取相应措施限期执行，并将采取的措施和方案及时回复检察机关，检察机关有权对执行情况进行跟踪了解。督促执行意见书主要是为了保障民事执行活动的高效，尽可能快的实现权利人的合法权利。（3）暂缓执行意见书是指，人民检察院认为同级人民法院的生效判决、裁定明显错误，且改判决或者裁定未全部执行的，应当要求人民法院暂缓执行。暂缓执行建议书不可滥用，否则极有可能有损执行效率。发出暂缓执行通知书的情形如下：一是依据生效民事判决的执行可能损害国家、集体或社会公共利益的；二是有证据证实生效的法院裁判中所认定的证据存在明显虚假可能；三是生效裁判尚未执行或者全部执行；四是所要执行的标的物可能执行回转困难或不能执行回转的；五是案件的执行可能损害第三人的合法权益的。正确的实施暂缓执行建议书对于防止当前时有发生的国家赔偿案件，维护社会的安定有着非常重要的意义。
　　（四）现场监督
　　所谓现场监督是指，检察机关到判决裁定执行的现场进行监督。对于一些执行标的巨大或具有重大社会影响的案件，检察机关可以派员到执行现场，监督执行活动是否合法，对于违法执行的，可以依法提出纠正意见，要求执行机关现场改正。现场监督是一种事中的监督，它可以增加执行的公信力。对于现场监督的启动方式有两种：一是由执行当事人请求或由执行机关邀请检察机关参与现场执行；二是法律明确规定的案件，例如涉及国家利益、社会公共利益及其他重大案件的执行。在这两种情况下，检察机关参与现场执行，可以及时的发现执行中的违法或不当行为，可以当场指出令其纠正，这无疑对保障民事执行的高效公正、提高社会公众对执行行为的信任度、满意度大有裨益。
　　（五）追究刑事责任
　　民事执行活动中的违法行为达到一定程度就构成了犯罪，人民检察院直接立案查处执行活动中执行人员贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权等行为，对执行工作中领导干部滥用职权干预执行活动构成犯罪的，依法追究其刑事责任。对于不构成犯罪的移交纪检部门处理。此外，还应规定执行机关应当对检察机关发出纠正违法通知书、督促执行意见书、暂缓执行建议书予以积极回应，否则应当承担相应的法律责任。从当前我国民事执行现状和成因来看，不以强有力的刑法保障为后盾，充分利用必要的刑事制裁措施，实现民事执行现状的根本好转是相当困难的。我国2002年《刑法修正案(四)》将刑法第399条进行了修改，对执行判决、裁定活动中的失职行为的处罚进行了规定。2004年，最高人民检察院又下文明确了人民检察院在民事行政审判和执行监督中发现法官职务犯罪的侦查权。现行规定充分说明了，刑事监督与民事执行检察监督并不矛盾，二者形成合力，可以提高打击力度，对执行活动中的违法犯罪行为具有很大的威慑作用，这是最有力度的监督方式。