简论民事“执行难”问题及解决办法

　　论文摘要 我们知道，民事执行制度是法治国家不可缺少的重要制度之一。判决一经生效，就面临着执行问题。我国自1991年颁布《民事诉讼法》后，虽于2007年对《民事诉讼法》进行了较大程度地修改，特别是在执行方面填补了许多法律漏洞，但是民事“执行难”问题从来没有解决过，长期困扰着法院工作。本文将从民事执行概念的界定着手，通过阐述“执行难”问题现状，分析当前“执行难”产生的原因，从立法、法院自身建设、信用减等制度等方面浅议“执行难”问题的解决办法。

　　论文关键词 民事执行制度 “执行难” 法院

　　一、民事执行概念的界定

　　俗话说，正本必须清源，研究民事执行，首先必须要厘清“民事执行”这一概念。由于法律传统或习惯的不同，不同的国家和地区对民事执行这一概念有所不同。比如，我国台湾地区，民事执行与强制执行是同一概念，其民事执行法称为强制执行法；而日本则实行单行的民事执行法；在我国大陆，民事执行和强制执行的概念是有所区别的，民事执行只是强制执行的一种形式，后者包括三种形式：刑事强制执行或称为刑事执行、民事强制执行或称为民事执行、行政强制执行或称为行政执行。
　　对于民事执行的概念，学界的认识并未统一，根据民事执行实现的内容不同，可归纳出以下三种观点：
　　一是认为民事执行是强制义务人履行义务的行为。如《中国民法诉讼法教程》（新编版）
　　一书认为：“民事诉讼中的执行，是指人民法院根据民事诉讼法的规定，运用国家强制力，强制义务人履行生效法律文书所确定的义务的行为”i。
　　二是认为民事执行是实现债权人权利的活动。我国台湾地区学者多认为民事执行程序的开始、进行和结束都是以债权人的债权实现为目的，比如在债权人的债权尚未实现时只能因债权人撤回执行申请而依法终结执行，而不能以债务人尚未履行完义务为理由而继续执行。
　　三是认为民事执行是实现生效法律文书内容的活动。如周道鸾主编的《民事诉讼法教程》一书就认为：“民事执行是指人民法院的执行组织按照法定程序对已经发生法律效力的法律文书，在负有义务的一方当事人拒不履行义务时，强制其履行义务，保证实现法律文书内容的活动。”
　　上述三种观点的共同之处是将民事执行完全等同于民事执行实施行为，忽视了民事实施行为派生出来的执行裁决行为。有的学者认为，这些派生出来的裁决行为应是司法审判权性质的，而民事执行只是一种执法行为，在某种程度上来说行政执法权如果将其定义在民事执行的概念中，会使概念性质不统一。但是笔者认为，民事执行实施过程中往往派生出的一些纠纷，它们的解决是民事执行实施得以顺利进行的重要保障。既然执行裁决行为是由执行实施行为派生出来的，根据辩证法中事物的性质是有主要矛盾的主要方面决定的，这一裁决行为是无法决定民事执行的基本属性和根本目的。所以民事执行应定义为：民事执行是执行机关根据执行依据确认的内容，运用执行实施权，依法采取强制措施，强制义务人履行民事义务以实现权利人民事权利，以及就执行实施过程中派生出来的各种纠纷进行裁决的司法活动。

　　二、我国民事执行的现状

　　近年来，我国民事执行工作发展迅速，2001年的人民法院司法体制改革，将原先的“执行庭”改为“执行局”，加强上级执行机构对下级执行机构的直接领导，并且进行了执行实施权和执行裁判权两权分立的改革试点。2007年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过了“关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定”。《民事诉讼法》修正案以11个条文的篇幅对现行法第三编“执行程序”进行了修改，其中涉及执行管辖法院、执行机构的设置、申请执行期限、被执行人财产报告等制度，2008年则通过了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》，更加有利于执行工作的开展。
　　但“执行难”的问题仍然存在。所谓“执行难”并非指债务人没有财产可供执行的“执行不能”，而是说被执行人有履行能力但却恶意逃避执行，或者执行工作受地方、部门等利益因素的干扰而难以有效地实现生效判决确定的权利义务，从而形成“法律白条”的情形。笔者根据亲身的实习经历和相关资料发现民事“执行难”主要有以下几种表现形式：
　　（一）恶意转移财产
　　目前存在某些被执行人的财产是以他人名义登记，名下财产也在申请执行人提出执行申请前恶意转移，尽管申请人提供的证据充分合法，但是却形成了“执行难”的局面。
　　（二）暴力抵抗执法
　　民事执行是通过剥夺一方当事人的合法权益如财产等来弥补另一方当事人的损失，这无疑是从被执行人身上“割肉”，所以在执行过程中往往会出现抵抗执行的行为，甚至是暴力阻挡执行进行。如笔者在实习期间就遇到这样的情况，为了阻止执行人员查封房屋，纠集社会无业人员与执行人员对抗，在混乱中致使法院的执行人员受伤。据法院执行法官介绍，执行中遇到暴力抵抗不是偶然情况，在某些案件中，甚至会造成人员伤亡。
　　（三）地方或部门保护主义干扰民事执行
　　我国长期以来实行法院与地方政府的财政、人事一体化，司法不独立，审判与执行都易受地方牵制，如果被执行人是地方经济支柱或是当地政府开办的，民事执行无疑是会使他们的利益受损，所以地方政府或有关部门不仅不会配合执行的开展，反而会百般阻挠，比如对法院执行人员施加压力、以法院办案经费相威胁或是以职务升迁等利益进行诱惑，这些行为无疑加剧了民事“执行难”问题。

　　三、民事“执行难”问题的成因

　　根据分析，笔者认为造成民事“执行难”问题主要有以下几个原因：
　　（一）法律体系不完善
　　我国法治建设起步较晚，法律法规不健全，长期的“重审轻执”观念使有关执行方面的法律法规更是缺乏。据统计，有关民事执行方面的法律仅有《民事诉讼法》和若干个司法解释文件，以及最高院颁布的若干个关于执行工作具体执行的规定，而我国民事诉讼法实行的是审执合一的立法体制，执行作为民事诉讼法的一编，才30多个条文，这些有限的法律条文对于错综复杂的民事执行现实显然是不够的；一些重要的执行制度、执行措施在我国法律中尚属空白。此外，在执行实践中发展的许多新的做法，如执行公告制度、以物抵债、以劳务抵债等又尚未得到立法的确认和规范，对执行管辖、执行异议、执行机构等的规定也欠科学、不够严谨。笔者认为，《民事强制执行法》的缺位，必然会加剧执行的难度。
　　（二）公民法律意识淡薄
　　我国改革开放才30多年，商品社会发展还很不充分，国民教育程度相对较低，公民的法律观念和规则意识较差，守法还没形成社会性的道德习惯。因此在执行过程中，往往会遇到被执行人恶意转移财产，阻挠执行工作的开展，甚至出现暴力抗法事件，干扰执行进程，导致执行人员伤亡，造成恶劣的社会影响。
　　（三）执行人员素质较低
　　目前法院的执行现状是一方面缺乏详细的法律依据，另一方面是执行人员数量不足，压力大。这种情况要求执行人员要加强办案能力锻炼，提高业务水平，在遵守现有法律程序的前提下，尽可能提高结案效率。但是现实生活中存在少数素质不高的执行人员，在行使执行权时不遵守程序、态度恶劣，违法执行、拖延执行，甚至有的执行人员放松对思想政治的学习，滥用职权，以权谋私，触犯了刑法，滑入犯罪的深渊。执行人员素质不过关直接造成了“执行难”问题的产生。

　　四、“执行难”问题的解决办法

　　（一）制定民事执行法
　　“执行难”虽然有其复杂的社会原因，但更关键的是缺乏一部专门、系统的民事强制执行法。虽然现在也有些相关的规定和司法解释，但过于概括，可操作性较差，执行人员基本上还是无法可依。要解决执行难，根本途径之一就是完善立法体系，制定民事执行法。
　　笔者认为从我国目前的现实需要和实际状况，制定一部符合我国国情的民事执行法的条件已经满足：第一，立法技术成熟。2007修改后的《民事诉讼法》对执行内容进行了调整，最高院又出台了《关于执行工作若干问题的规定（试行）》、《关于加强对执行工作统一管理的规定》、《关于搞好委托执行工作的决定》等，这些为制定民事执行法奠定了立法基础。第二，2OOO年最高人民法院受全国人大常委会委托，专门成立了民事强制执行法草案起草小组，法学专家学者也从各个角度撰写有关民事执行法制定的专著，为法律的最终形成提供了有价值的借鉴，并且许多地方也在积极探索制定执行工作实施细则，为民事执行法的制定积累实践经验。
　　（二）强化执行措施
　　由于执行是以剥夺一方的权益来实现另一方的合法权益，在这个过程中，极有可能发生冲突甚至暴力流血事件，如有的被执行人负隅顽抗，往往会做出过激甚至伤害执行人员的行为。所以极有必要加强执行的物质力量，有限度地允许执行法官携带防御武器或是增加保卫力量，请求公安、武警力量的配合。除此之外，笔者认为还应确立一些具体的制度来保障执行工作的顺利开展。例如传媒公告制度，将拒不执行生效法律文书的被执行人在有关新闻媒体上曝光，公布其名称、姓名、法定代表人、欠债数额等情况，以督促其履行债务，这在我国成都、广州等地法院都已开始尝试；又如效仿英美法系国家的“禁令制度”，采取的限制欠债者高消费制度；以及劳务抵债制度和债转股等。
　　从另一个角度看，某些被执行人拒绝配合执行工作，造成“执行难”是因为执行缺乏透明度，执行方案执行措施不够科学，执行程序不合理，笔者认为可以通过建立执行听证制度来解决。
　　所谓执行听证制度，是指在执行程序中，任何一个重大事项的决定和强制措施的采取，都应召集各方当事人和利害关系到场，就请求实现的权利，请求国家强制权的保护与免除，以及认为国家强制权已侵犯其合法权利而提出执行异议等事项，进行公开举证和质证的司法活动。目前，我国的执行法律规范中没有执行听证制度的内容规定，但各级法院都在以不同的形式就听证程序进行实践与尝试，比如说上海市高级人民法院制定并实施了《执行听证审查操作规范（试行）》、海南省出台了《海南省高级人民法院执行案件听证程序规则》、浙江省台州市中级人民法院制定了《台州市中级人民法院执行庭执行案件听证程序提纲（试行）》等。为实现执行公正和效率，听证程序的设置应当遵循以下原则：1.程序启动的简易性，不以书面提起为必要，并对紧急情况下启动的时间和形式作灵活规定。对此，可借鉴《法国民事执行程序法实施法令》第20条：“紧急情况下，执行法官得准许按照指定的时间提出传唤状，甚至随时或者在节假日、停工休息日提出传唤状。传唤状，或向法庭提出，或向执行法官的住处提出。”2.加快程序进程，简化流程。具体程序设计上可借鉴《德意志联邦共和国民事诉讼法》第272条所规定的“加快诉讼程序”的规定，即听证通常应该在一次经充分准备的公开听证辩论日结束，审判长或指定一次终结的公开辩论期日，或就命令进行书面准备程序。同时，还需对特殊情形下的程序简化做特别规定，如《法国民事执行程序法实施法令》第14条规定在特殊情况下不必实行对席审理。3.传唤当事人和证人方便性。4.程序期限的短期性，宜以2个月为限。
　　（三）提高执行人员的数量和素质
　　随着我国经济发展，执行案件数量成倍增加，法院执行部门受到前所未有的压力，所以有必要增加执行人员、增强执行力量来缓解执行力量不足的局面。目前，法院的执行法官必须要求是通过司法考试的法官，这个规定一方面要求提高了执行人员的进入门槛，另一方面也使很多经验非常丰富但是没通过司法考试的执行工作人员不能很好的发挥作用。所以，笔者认为可以在执行局内引入执行法官制度，设立两种执行人员即执行法官和执行员。执行法官必须由通过国家司法考试的人员担任，在执行案件中，执行法官负责审核案件，签发执行令状，对执行过程中出现的纠纷进行裁决；执行员不用通过国家司法考试，其录用资格由法院自行设定，执行员在执行法官的指挥和监督下实施具体执行，如扣押财产、查封房屋、冻结账户等。在执行过程中，执行员除出示有关证件以外，还需出示执行法官的授权委托书。这样，一方面执行法官不必每个案件都亲自到场执行，减轻法官的压力；另一方面也降低了执行人员的门槛，扩充了执行队伍。
　　当然，执行工作的顺利开展除了要有人数充足的执行人员外，还要求执行人员的素质过硬，思想坚定。作为国家司法权力的执行者，执行人员在执行过程中既会遇到重重阻碍，甚至于危及人身安全，也有可能受到金钱权力的诱惑，这时就要求执行人员有遇到阻碍知难而上的勇气，也要有面对诱惑坚定信念的定力。所以，一方面，要加强对执行人员的法律知识和业务素质的培训，增强他们的法制观念，提高他们的业务水平；另一方面，制定严格科学的考核制度和工作细则，进行规范化管理，如廉政考核制度、重大案情汇报请示制度、投诉纠错制度等。
　　（四）制定委托“调查令”规则
　　目前只有公检法机关才有调查权，但司法实践中执行人员不足，对于调查工作的展开是不利的，所以法院可以建立调查令制度，将调查权授权给公民，由公民出示调查令，代表法官去执行调查权；并规定被调查的单位和个人必须要积极予以配合，如不履行协助义务，将按民诉法的有关规定予以处罚；公民将调查结果上报法官。这项制度，一方面缓解了执行法官的执行压力，减轻了工作量；另一方面，因为调查结果与当事人的切身利益相关，所以将调查权授权给他们，会提高他们收集证据的积极性，最后得到的调查结果只会更加详细，同时也对债务人以威慑作用。在现实中，北京朝阳区人民法院就曾发出过委托“调查令”，有利于法官工作效率的提高，缓解“执行难”问题。
　　（五）设立信用减等制度
　　可以借鉴罗马法上的人格减免制度，设立信用减等制度。人必须生活在社会中，在社会交往过程中，形成各种各样的关系，而在这些关系的基础就是信用，特别是在市场经济中，如果一个人失去了信用，那将寸步难行。将每个人的社会行为记录在信用体系中，通过人们的行为来增加或降低信用等级。社会通过一个人的信用等级来判定他进行某个行为的成本，等级越低，成本越大。通过成本的对比迫使人们自觉遵守法纪、严格执法、诚信行为，维护信用等级，这比完全由法院单方执行效率高、成本低。