浅析构建环境侵权法律援助制度

　　论文摘要 近年来，环境污染事故频发，导致环境侵权事件数量大增。由于受害人多是经济困难的弱势群体，此类案件进入诉讼程序的仅是少数，特别是在重大污染事故处理中，更是忽视了对受害人的赔偿。法律援助作为为困难群体提供免费法律帮助的制度，却没有将此类案件纳入援助范围，当前虽已有法律就此做出原则规定，但由于缺乏相关配套措施，致使原则规定难以落实，在《环境保护法》修改之际，通过立法正式建立环境侵权法律援助制度非常必要。

　　论文关键词 环境侵权 律师 法律援助

　　近年来，环境侵权类案件在数量上呈逐年上升之势，有些案件的损害后果可谓触目惊心。环境侵权是指人类环境利用行为造成环境污染和自然破坏，继而导致公、私财产损失或人体健康损害以及环境质量恶化和环境功能下降，并依法应当承担法律责任的一种特殊侵权行为。环境侵权问题是伴随着环境问题的产生而产生的。可以说，它并非一个新问题，但却从来没有像今天如此严重。在遭受污染侵害的人群中，经济条件较差的弱势群体是最大的受害群体，他们特别需要得到法律的保护，但由于经济困难，他们无力支付相关费用。而现行的法律援助制度作为向困难群体提供免费法律帮助的制度，却没有对此类案件敞开大门。当前虽已有立法初步涉及此类问题，但由于缺乏相关配套措施而难以落实。

　　一、环境侵权案件：法律援助的“盲区”

　　当今时代，工业高度发达，由于大规模的工业生产而导致的环境污染已经成为全球性问题，在西方国家的历史上，经历了“先污染、后治理”的教训之后，环境保护已经得到国家与民众的充分重视。在我国，由于种种原因，近年来环境污染事件层出不穷，不仅对自然环境造成了严重污染，也给人民群众造成了严重的损害。近年来媒体频繁报道的各地“癌症村”就是一个个典型的事例。
　　日渐严重的污染事件导致的人身、财产权益损害已经成了一个严重的社会问题，然而，由于受害人以弱势群体为主，其通过法律途径维权困难重重，而为弱势群体提供法律帮助的法律援助制度此时却未能发挥其应有的作用。法律援助在西方国家最初是由一些私人律师和宗教团体及慈善机构等民间组织自发地为穷人提供免费法律服务的慈善行为发展而来的，早在19世纪末的初创阶段，提供法律援助是律师的自发行为，具有随意性，是出于律师的道德和“良知”，不具有国家强制性，更没有上升到国家责任的高度。从19世纪末到第二次世界大战前，完成了法律援助从慈善行为向国家责任的转变。自第二次世界大战以后，法律援助进入全面发展阶段。截至1999年，世界上已有近150个国家或地区建立法律援助制度。
　　我国虽然直到上世纪九十年代才逐步建立起法律援助制度，但发展迅速，成果显著。1996年12月，司法部法律援助中心成立，担负对全国法律援助工作的管理和监督。1997年5月，中国法律援助基金会经民政部批准成立。此后，司法部就刑事、民事、行政等法律援助工作和最高人民法院、最高人民检察院、公安部等发布了多个联合通知。广东、山东、江苏、重庆等省市也出台了地方性的法律援助法规，为法律援助的全国性立法奠定了良好的基础。2003年7月16日，我国第一部全国性法律援助法规《法律援助条例》（下称《条例》）经国务院常务会议讨论通过，并于同年9月1日起实施，这标志着我国法律援助制度的正式确立，对推动我国法律援助事业起到了很大作用。但是，由于当时的局限性，《条例》只是规定了一些直接针对个人的且情况较为紧急的援助事项，并没有把环境侵权案件列入援助范围内，可以说，环境侵权类案件已经成为法律援助制度的“盲区”。近年来发生的大多数环境侵权事件都因立案难、取证难、鉴定难、处理难等原因而搁置在法院的大门之外，各级法院受理的环境侵权案件不多，其中胜诉的案件也不太多。法律援助制度本是造福社会、帮助弱势群体维权的公益制度，为何在愈演愈烈的环境侵权面前保持沉默？在污染事件层出不穷、损害后果骇人听闻的当下，构建环境侵权法律援助制度已经迫在眉睫。

　　二、环境侵权事件亟需律师提供法律援助

　　法律援助立法之时，受援范围主要是直接针对困难群体个人权益的案件，这对于解决当时的需要是必须的，但立法应当具有的适当前瞻性在此却未能很好地体现。《条例》实施后的这些年里，环境污染和自然破坏事件有增无减。据统计，2008年全国突发环境事件总体呈上升趋势，环境保护部直接调查处理的突发环境事件135起，比上年增长22.7%。2009年，环境保护部共接报并妥善处置突发环境事件171起，比上年增加26.7%。
　　面对愈演愈烈的环境侵权事件，相对于现行《条例》规定的受援范围，受害人更需要律师参与，以代理人的身份通过诉讼或非诉提供法律服务，其原因主要有以下几个方面：
　　一是环境污染事件影响面大、后果严重。近年发生的多起重大环境污染事件，影响都特别巨大，这是由大气与水的流动性决定的。如2004年沱江污染事故，是自1997年新刑法生效以来因环境污染受到刑事制裁人数最多的一次环境污染事故，也是第一次在同一起环境污染事故案件中对排污企业人员和环境管理人员同时追究刑事责任的案件。这次事故之后，四川省长、省委书记都曾通过媒体道歉，但对事故受害者的赔偿却并无详细报道，更为严重的是，由于长期的严重污染，“沱江沿线还出现了一些集中的癌症村，比如简阳简城镇的民旺村。这个流域的癌患，大部分和消化系统有关，比如简阳食道癌、胃癌偏高，内江肝癌患病率偏高，而这些消化系统的癌变，医学证实和亚硝酸盐存在一定相关性。”而沱江流域“已经成为了国内癌症的高发地区之一，而根据科学研究，癌症发生中环境因素占85%。”

　　二是受害人多是经济困难的弱势群体。据环保部门统计，污染事件中，最多的是水污染，其次是大气污染。由于水和大气的流动性特点，使得污染可以迅速扩大。在水污染事件中，受害人多是沿岸居民与种植、养殖户，大气污染事件中，受害人多是污染企业附近的居民，而一般来说，污染企业多是在市郊或者农村，这就决定了受害人以农民为主。在目前农民的法律意识不足、经济实力不强的现实条件下，他们往往把希望寄托于当地政府，希望通过政府的努力解决已经发生的问题，但一些地方政府作为既得利益者，往往是污染企业的后台甚至股东，缺乏治理污染的动机。
　　三是侵权者多是实力雄厚的企业，并且重大污染大都是大型企业，甚至是大型国有企业。例如2004年沱江污染的罪魁祸首是四川化工股份有限公司；2003年12月的重庆开县天然气井发生井喷事故的元凶是中石油；2010年7月发生的造成福建汀江重大污染的紫金矿业“环保门”事件中，紫金公司更是与当地政府有着密切关系，“紫金矿业2009年年报显示，该公司第一大股东是代表福建上杭县国资委的闽西兴杭国有资产投资经营有限公司，持有28.96%股权，该公司董事长陈景河持有0.6%，是最大的个人股东。”
　　污染事件的频繁发生，越来越多的受害人不仅遭受人身伤亡和财产的直接损失，更有甚者，长期的污染导致其生存环境恶化，生产生活受到严重影响，许多人因病致贫，而又因贫而无力治病，如此恶性循环，已经不是个例，可以说，构建环境侵权法律援助制度，让律师为环境侵权案件的受害人提供包括诉讼与非诉在内的法律服务已经刻不容缓。该制度的建立对于正在遭受污染侵害的人群、对于整个社会都具有重大意义：
　　第一，有利于促进保障人权，落实“法律面前人人平等”的宪法原则。《条例》明确规定法律援助是政府责任，它的实质是国家通过制度化的形式，对法律服务资源进行再分配，以保障贫弱残疾者等群体不因经济能力、生理缺陷而得不到应有的法律帮助，该制度通过帮助弱势群体实现自己的合法权益，体现政府对社会大众基本人权的保障责任，这是落实“法律面前人人平等”的宪法原则的需要，也是“国家尊重和保障人权”的内在要求。
　　第二，有利于促进科学发展，推进生态文明建设。科学发展观对环境保护事业提出了新的要求，然而不少企业作为“经济人”的本性使之只关注自身经济效益，而忽视其环境保护义务，更有甚者为了企业利益最大化而不惜牺牲环境，从而造成重大污染事故。而某些地方政府及环境保护主管部门也出于地方利益对污染企业采取纵容态度。改变这种情况，依靠企业或者政府部门的自觉性远远不够，必须通过制度设计，让广大群众真正参与，让社会各届都有权监督，而通过对环境侵权案件的法律援助，可以很好地调动广大群众参与环境保护的积极性，从而促进政府和企业真正把落实科学发展作为其实际行动。党的十八大报告提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”落实这一要求，需要从源头上控制环境污染，而这就要依靠广大人民群众的积极参与，当污染企业和有关部门不能正确履行义务时，应当通过承担法律责任的方式予以制裁。
　　第三，有利于化解矛盾，促进社会和谐稳定。“民主法治”、“公平正义”是社会主义和谐社会的题中之义，然而回顾近年发生的重大环境污染事件，不仅侵害了广大群众的利益，更给地方带来了不稳定的因素，由于问题不能及时解决，一些受害人再三上访。通过对环境侵权案件的援助，可以畅通弱势群体的合理诉求，有效维护其合法权益，这是实现法律赋予公民权利的有效措施，是体现社会公平正义的有效手段，也是维护社会稳定，促进社会和谐的内在要求。近年来，因环境问题引起的社会事件频发，从2007年的厦门、2011年的大连两度因PX化工项目出现“集体散步”，到2012年四川省什邡市的钼铜项目骚乱和江苏省启东市王子纸业“排海工程项目”事件，地方政府涉及环保的项目一再引发社会不稳。当政府决策的制定和调整缺乏程序化、制度化的运作，而老百姓的利益表达也缺乏顺畅的通道时，就容易出现从和平请愿演变为暴力表达的局面。这种“不闹就上、一闹就撤”的模式，是对政府公信力和正常运行的极大损害，也和法治国家建设的要求背道而驰。

　　三、环境侵权法律援助制度构建设想

　　目前，我国虽然尚未通过立法明确建立环境侵权法律援助制度，但已经有相关法规就此进行了初步规定。例如农业部于2006年制定的《农业环境污染突发事件应急预案》，在事件的“后期处置”一章规定了应该对受害地区人员提供法律咨询和法律援助，明确将法律援助作为事件处理的环节之一，但这仅仅是原则性的规定，对于突发事件中法律援助的对象、具体形式、援助内容、援助方式、援助途径等，则没有涉及。2010年11月通过的《北京市水污染防治条例》则以地方性法规的形式明确规定了环境部门可以支持当事人起诉，并应当提供法律援助，该条例第九十三条规定：“环境保护行政主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼，并在确定污染源、污染范围及污染造成的损失等事故调查方面为当事人提供支持。本市的法律援助机构应当将经济困难公民因水污染受到损害请求赔偿的案件，纳入法律援助的事项范围。”
　　在国家层面的立法上，2004年12月修订后的《固体废物污染环境防治法》第八十四条第三款规定：“国家鼓励法律服务机构对固体废物污染环境诉讼中的受害人提供法律援助。”2008年2月修订后的《水污染防治法》？第八十八条第三款规定：“国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”这些规定虽然明确写入对受害人提供法律援助，然而只是“国家鼓励”，具体如何鼓励、如何操作则缺乏明确规定，亦无其他规定与此配套，这与《条例》明确规定的法律援助是政府责任不同，也使这一规定在实践中难以落实。此外，该规定仅针对诉讼程序，而损害赔偿的解决有时可能并不一定经过诉讼程序，也有可能通过非诉的程序协商解决，因此有必要扩大援助方式。
　　为构建环境侵权法律援助制度，预防和制止环境污染事件对人民群众的人身和财产造成重大损害，切实维护好、保障好人民群众根本利益，需要从立法引导、制度建设、保障参与等方面采取措施，重点做好以下几个方面的工作：
　　第一，以《环境保护法》修改为契机，于该法中规定“法律援助机构应当将经济困难公民因环境污染受到损害请求赔偿的案件，纳入法律援助的事项范围。”作为环境保护基本法，颁布于1989年的《环境保护法》多年来一直没有修订，导致其规定已经不能适应现实的需要，修改该法已经列入全国人大常委会立法规划中继续开展研究论证的项目，现正积极开展修改的研究论证。在这次修改中，应当在《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》关于鼓励法律服务机构对污染损害诉讼中的受害人提供法律援助的规定之基础上，进一步明确建立环境侵权法律援助制度，为律师参与环境侵权法律援助提供法律依据。 　　第二，结合法律援助立法完善进程，细化落实相关制度。建立环境侵权法律援助制度，需要结合法律援助制度自身的发展与完善。扩大法律援助覆盖面，使更多的困难群众和困难群众更多的法律事项能够得到法律援助，是法律援助工作深入贯彻落实科学发展观、充分发挥法律援助在党和政府主导的维护人民权益机制中的积极作用，必须首先解决的问题。 环境侵权案件的特殊性，特别是其加害人与受害人双方地位的差异，导致了作为弱势群体的受害人维权的艰难，而随着法律援助立法与制度的不断完善，特别是法律援助覆盖面的扩大，将法律援助的阳光照向这个特殊的弱势群体势在必行。
　　第三，司法行政机关的支持与律师界的参与。作为政府责任的法律援助，应由政府提供财政支持，并保障法律援助事业与经济、社会协调发展。但是，由于我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平差别巨大，地方政府对法律援助的投入并不一致，特别是经济发展比较落后的中西部地区，投入更是先天不足，而且更容易在抓经济建设时忽略对环境的保护，因此更需要律师发挥作用。在规定律师参与环境侵权法律援助时，除履行监督管理职责外，应当明确由司法行政机关代表政府履行相关义务。《条例》第四条明确规定：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。中华全国律师协会和地方律师协会应当按照律师协会章程对依据本条例实施的法律援助工作予以协助。”该规定明确了司法行政部门在做好法律援助工作中的责任，也规定了律师协会的协助义务，在具体落实中，需要政府加大对法律援助经费的保障力度，解决律师履行职务中的后顾之忧，应通过立法的完善，规定律师在从事法律援助工作时，有权获得适当的报酬，以提升律师行业投身法律援助事业的主动性与积极性，从而有利于该制度的不断发展与完善。