党内法规的法律与政策
2013年5月27日，中共中央发布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，党的制度建设进入一个更加规范的新阶段。根据《中国共产党党内法规制定条例》第二条第一款规定:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”此后，《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布。根据该“决定”，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将做出修改。2013年11月28日，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》全文发布。随着一大批中央党内法规在未来五年陆续制定，党内法规制度体系框架即将形成。
一些法学研究者注意到党内法规在法学理论上的意义。周叶中认为，党内法规建设有利于推进党的依法执政和加快建设社会主义法治国家。①姜明安借鉴了罗豪才和宋功德的“软法”学说，提出党内法规是类似于社会法、国际法的软法，已经具有“特殊法律性质。”②当然，也有些法学研究者对“党内法规”的概念和作用都存在疑惑，可能或多或少地担心，突出党内法规会影响中国特色社会主义法律体系的健康发展。正如罗豪才和周强所说:“党内法规在法治国家建设中的定位问题，党内法规与国家法文件的关系问题等，这些问题并没有现成答案，在这种情形下建设法治国家，在世界上也没有什么先例可循。”③在建设法治中国的历史背景下，学界对党内法规现象的研究刚刚开始。
党内法规既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重属性的规范性文件。①基于它的法律特征，在广义的“法”与其它社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴;基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴。表现出法政二重属性的党内法规，不是法律文件和政策文件的交集;不是由政策向法律过渡的中间产品;不是片面追求形式逻辑的封闭自洽系统。党内法规的法政二重属性归根结底源于我国的政治现实，是党的领导权威赋予了党内法规以某些类似于国家法的特征，同时也使党的执政功能保留了其政策特征。在这一背景下，尤其有必要对党内法规与国家法作出区分，避免误解，恰当发挥其在国家治理体系中的作用。本文总体上是一个描述性研究，旨在归纳党内法规现象的事实，并在此基础上加以概念化。文中必须作出的规范性判断则采用了党内法规和我国国家法的内在标准，以尽量回避那种囿于价值立场的无谓争执。
一、党内法规的法律和政策特征
( 一) 党内法规是事实上的行为规范
我国宪法“总纲”第一条即规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，人民民主专政的社会主义国家。”众所周知，中国共产党在国家中的地位既不同于自由主义民主政治中的选举型政党，也不同于我国的各参政党。我国近代以来人民民主革命和社会主义建设的历史奠定了中国共产党的长期执政地位。我国宪法序言对此有所阐述，这也是我国社会主义民主政治的实际情况。党的长期执政地位决定了党的政策对国家和社会的影响是长远的。人们对党的政策，特别其中效力稳定、形式规范的党内法规可以形成像对国家法一样的预期，可以根据党的政策作出符合自己利益的合理行为。这种现象可以类比人民法院的司法解释和指导案例。我国最高人民法院根据立法机关的授权，可以发布约束地方各级人民法院的司法解释，也可以发布下级法院需要参照执行的指导案例。司法解释并非国家制定法，只是裁判规则，并非行为规则。②指导案例只具有参照效力，不直接规定人们的行为模式，③但人们对待司法解释和指导案例，还是像对待国家制定法一样，这恰恰因为稳定的规则可以帮助人们对自己行为的后果形成预期，据以采取行动。党内法规也具有上述特征。
( 二) 党内法规在某些领域的骨干作用
党内法规在某些重要领域发挥着骨干作用。这里特别突出的是党内法规中的干部制度。这类党内法规决定了国家对各机关工作人员的安排，比如《党政领导干部选拔任用工作条例》就规定了选拔干部的基本程序和主要方式。在其他国家，类似的安排(王位继承制度、选举制度和公务员制度)是最为重要的法律，当然必须用明确、具体、稳定的规则形式固定下来，不能像一般政策表述那样比较原则、概括且经常变动。有些法学研究者可能从比较形式主义和教条主义的角度出发，对此存有疑虑。④其实，许多社会组织都拥有迫使他人服从的强制力量，这就是权力的本质。在市场经济中，跨国企业可以使用不亚于国家的经济权力，也遭到广泛批判。关键在于，无论是党的政治权力还是企业的经济权力，都是为国家法所承认，也都在国家法框架下行使。
另一个值得关注的方面是党内法规对中国人民解放军政治工作的规定。中共中央、中央军委批准的《中国人民解放军政治工作条例》第四条规定:“中国人民解放军必须置于中国共产党的绝对领导之下，其最高领导权和指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。”第九条则规定中国人民解放军设立总政治部，各单位分设政治干部和政治机关从事政治工作。而中国人民解放军政治工作包括该“条例”第十四条第一款第(八)项所规定的“军事审判、检察和司法行政工作”。中国人民解放军的政治机关依法代表国家在军队中行使审判权、检察权、组织开展司法行政工作，保证宪法和法律在军队的实施。
这里比较重要的问题是，军事审判权是来源于上述军事指挥权还是国家审判权，从事军事司法工作的机关本质上是军内政治机关的组成部分还是国家审判机关的组成部分。①关于第二点，研究者的分歧比较小。我国宪法和人民法院组织法对军事法院在人民法院系统中的地位规定得比较明确，但军事法院同时必须接受军内政治机关的领导。军内政治机关对军事法院的领导不同于人民法院党组对人民法院的政治领导，依照党内法规的规定应当体现“绝对领导”的特征。关于第一点，研究者的分歧比较大。观察军事法院的历史、现实和国际通行作法，军事审判归根结底是服务于军事指挥和军事斗争的。我国军事法院除人民解放军军事法院院长由权力机关任命外，以下各级审判人员都由军事政治机关在具有军籍的人员中任命，不同于地方人民法院。我国军事法院也坚持属人管辖的原则，审理军内案件。②从这个意义上说，军事审判权应当源于军事指挥权。③但另一种观点确实也很容易找到宪法和法律上的依据。④无论如何，包括军事政治工作内在的军事工作，显然是一个十分重要的领域。国家法在这个领域有规定，但相关党内法规始终承担相当重要的责任。
二、对党内法规法政二重属性的可能误解
( 一) 党内法规不是法律文件与政策文件的交集
经过说明，人们一般不难理解党内法规既具有法律特征，又具有政策特征。但这里特别要注意的是，基于它的法律特征，在广义的“法”与其它社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴;基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴。换句话说，如果有两个集合，一个是“法”，另一个是“其它社会现象”，那么党内法规可以全部放入第一个集合“法”之中。如果有两个集合，一个是“政策”，另一个是“国家法”，那么党内法规应当全部放入第一个集合“政策”之中。不存在以下这种情况:存在两个集合，一个是“政策”，一个是“法律”，两个集合之间有交集，党内法规存在于那个所谓的“交集”之中。
上述这种情况是对党内法规最可能出现的误解之一，也特别危险。现实中存在着大量由党委和政府联合发布的规范性文件，许多属于《中国共产党党内法规制定条例》第二条所规定的党内法规。如果坚持错误的看法，以为这类俗称中的“红头文件”既是党的政策又是国家法(主要指联合发文机构的行政规章)，同时符合政策方针和法律规定，同时具备政治效果和法律效力，同时得到党和政府的背书，那么人们会错误地认为这些“红头文件”对第三人也发挥效力。《行政诉讼法》修订以前，这类“红头文件”在绝大多数情况下无法作为诉讼依据，也不接受司法复核。这就等于党委把本应在正式法律备案程序、司法程序和法律监督程序中接受反复检验的一部分规范性文件偷运出来，自行豁免了。①必须强调，如果规范性文件由党委和政府联合发布，那么这类文件只能属于狭义的“政策”范畴。这类文件的出台不符合《中华人民共和国立法法》所规定的法律法规制定程序，不具法律效力，更不能违反、对抗国家法的相关规定，哪怕与之冲突的法律法规是由比发布机关级别低的国家机关所制定的。这种正确看法不会影响党内法规的效果，毕竟，其它没有政府参与发布的党内法规和规范性文件还是一样会对社会产生引导作用。这类联合发文的党内法规效力当然存在，在政府系统内则应当作为内部“行政规则”被遵照执行。
( 二) 党内法规不是由政策向法律过渡的中间产品
把党内法规当作由政策向法律过渡的中间产品，这是第二个对党内法规二重属性的可能误解。本文在以上部分曾经提到，党领导国家立法工作，党的政策向国家法的过渡是顺利、完整的。这难免使人误解，所有党内法规最终都会体现、转化为国家法。本文也提到，党的政策反映新鲜经验且具有较高的前瞻性。那么人们也会假设，在我国经济高速发展、社会持续进步的大背景下，也许可以用党内法规对某些规定先行先试，成熟后再通过立法机关正式将其法律化。这样的设想和作法似乎有一定道理。但是特别需要注意的是，把党内法规视为政策与法律的中间产品，意味着认同国家法才是法的理想模型、标准形式的主张，意味着不是以类型学而是以进化论的方法把握党内法规的二重属性，意味着把党内法规的发展阶段捆绑在经济社会的发展阶段上。虽然类型学和进化论的方法论上有交集，进化论的成立很大程度上是得到了类型学的支撑，但类型学更多是对共时性现象的描述，进化论则是对历时性现象的描述。进化论认为社会现象都有趋向进步的运动变化，而类型学对此不抱偏见。党内法规在发展过程中，其政策特征和法律特征不是增加或者减少的变化，对比党内法规的特征和国家法的特征，归根到底是你有我无的区别。类型学比进化论更适合描述党内法规的二重属性。
( 三) 党内法规不是片面追求形式逻辑结构的封闭自洽系统
因为类似于中国特色社会主义法律体系，党内法规也构成了一大规则体系，所以党内法规研究者，特别是那些接受过现代法学训练的人，不时会对党内法规体系的内在逻辑结构感到困惑。他们以为，有必要加强党内法规体系在结构上的形式化，类似于中国特色社会主义法律体系，也形成一个以党章为最高规范的金字塔结构。这是可以理解的。追求一个(想象中的)最高规范为顶点的金字塔结构，是现代实证主义法学的根本理想，也符合现代国家以成文宪法统领诸法、以逻辑结构排除漏洞的一般立法规律。问题在于，尽管《中国共产党党内法规制定条例》第四条对党内法规的类型进行了划分，也根据重要性对各种类型进行了区别，但正如叶笃初所说:“这个架构格局是按党规序列层位来排列的，并非依照各项法规的属性、适用对象，或实体性、程序性，或授权及义务责任排列的，这里有个科学分类问题，留待我们以后解决”。在中国社会主义法律体系中，法律、行政法规、地方性法规、规章等有严格效力等级和逻辑结构，党内法规中的准则、条例、规定的关系则并不明确，也没有形成以准则统领条例，以条例统领规定的逻辑结构。此外，在中国特色社会主义法律体系中，国务院各组成部门都可以制定部门规章，各管某一方面，它们对于法律规章的需要和运用是大体平衡的。但是党内法规中，制度建设、组织建设和作风建设方面的法规特别多，占据了绝大部分。党的建设的其它方面较少制定党内法规，特别是思想建设、宣传工作等也不太适宜使用条文式、规范化的表述予以规定。至于照搬照抄国家法的法律部门体系将党内法规分类为“党内民法”、“党内刑法”和“党内诉讼法”等是否科学，还有待思考研究。
屠 凯
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