论农民土地使用权保护

　　[论文关键词]农民  土地使用权  保护

　　[论文摘要]农民的土地使用权是模糊残缺的，也是脆弱的。要加强对农民+AC／t~权的保护，就要革现有的土地出让方式，进一步明确农民的土地使用权以及其他保护措施，如完善对农民土地的征收、征用和补偿制度，建立司法审查制度，提高农民的法律权利意识等。

    农民土地使用权问题是“三农”问题的一个重要问题，是农村的市场化和现代化的关键，也是影响整个中国的市场化和现代化进程的非常重要的因素。我们要妥善解决农民土地使用权的保护问题。

    一、农民土地使用权—模糊残缺的权利

    土地使用权是指全民所有制单位、集体所有制单位、其他组织或个人依照法律规定，对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原进行占有、使用、收益的权利。纵观现行土地使用权制度，可以按使用目的的不同，划分为以下几类:城镇国有土地使用权，国有耕地、林地、草原的使用权，承包使用权，宅基地使用权等。川农民土地使用权主要是指农民的土地承包经营权和宅基地使用权。

    承包经营权是指农民对农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地的承包经营权。2003年3月1日生效的《中华人民共和国农村土地承包法》，赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权力。该法案第一次从法律上界定了农民在长达30 ^" 70年的承包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权等。

    宅基地使用权是使用权人占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造住房及其他附着物的权利。宅基地使用权人享有对宅基地的占有与使用权、出租权、实施附属行为权、取得地上建筑物或其他附着物的征用补偿权。同时也实际上享有宅基地使用权的转让权、抵押权。虽然法律禁止宅基地使用权的单独转让、抵押，但是并没有禁止或限制随宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有权的转移而产生的宅基地使用权转让或抵押。申请农村宅基地使用权，需要特殊身份，但是依合法方式转让宅基地使用权，法律并未明确规定受让人的身份条件。通过买卖、交换、赠与、继承等方式转让宅基地上的房屋或其他建筑物的所有权，也将不可分割的一并转让宅基地使用权。

    单从上述规定来看，农民土地使用权是清楚完整的权利，体现了农民是土地的真正主人的立法意图。然而，任何一种法律权利都不能在真空中单独存在，它的真正实现还需要其他相关联的法律权利和法律义务的规定的协同作用。所以，权利要切实有效，只有权利本身清楚完整还不够，还要求与它相关联的各种权利也要清楚完整，而且它们之间的关系也应清楚明了，否则，这些权利实际上就仍然还是模糊的、残缺的。土地使用权的基础是土地所有权，是土地所有权派生的权利，两者关系密不可分。所以，土地使用权的权利状况离不开土地所有权的权利状况。而现在的土地所有权是非常模糊的。第一，权属不具体。现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有、队为基础”制度上确定的。“三级”即“乡(镇)、村、组”。从法律上看界线十分清楚。但具体到每一块土地，所有制形式和所有权归属则比较模糊。具体属于哪个集体所有?是乡(镇)?是村?是组?不明确。同时乡(镇)、村、组是行政单元，并不都是经济学概念上的“经济集体”，也不是法律概念上的“经济法人”。第二，主体不明确。目前无论是乡(镇)、是村、还是组，对土地所有权的产权均无具体的土地产权证书予以界定和确认，无产权证就无土地产权的法律依据。这样在一个乡(镇)范围内，其土地所有权可以是乡(镇)所有，也可以是村、组所有，法律界定不清晰，随意性大。第三，权能不清楚。在赋予了农民土地使用权的具体的权能之后，集体所有权的权能有哪些?由谁实现?怎样实现?都是一片空白。第四，权利无保证。农民作为具体个体的所有者权利如何得到保证?怎样实现农民对乡(镇)、村、组等集体“所有代表”的监督?这些也缺乏制度规定。

    土地所有权的模糊，导致农民土地使用权成了模糊残缺的权利。其一，关系不清。表面看来土地所有权是土地使用权的基础，两者可以并行不悖，实则关系并不清楚。农民集所有者、使用者、经营者三重身份于一身，也集所有权、使用权、经营权三重权利在一起，这些权利的关系及其界限都还不清楚。所以，对于农村土地承包经营合同的性质，在学术界就存在行政合同说、民事合同说和经济合同说三种不同的观点。其二，定位不准，权能不清。前述关系不清，导致土地使用权定位不准，其具体权能的内涵与外延都不清楚，其权利的实现也受牵掣。其三，权利残缺。从立法意图来看，农民土地使用权要体现农民土地所有者权利，土地使用权应该包含所有者的部分权能。但现实却是“基层政权及乡(镇)、村干部掌握了绝大部分的土地处置权—农民失去了土地所有者的权利。农民与土地的关系仅只有法律意义上的承租关系。”

　　二、农民土地使用权—脆弱的权利

    土地所有权与土地使用权的模糊残缺，成为一些人侵犯农民土地财产权的“合理合法”的根据。农民失去了其土地的真正主人的权利，农民土地使用权就成了脆弱的权利。

    (一)土地被大量侵占，农民土地使用权成空中阁楼。土地所有权模糊、权属不清。土地实际的处分权落在了基层干部即县、乡、村干部的手上。于是，这些基层干部就常常以“合理合法”的“集体所有”的名义，随意处分土地，随意侵占农民的土地。“生于斯，长于斯”的农民不能真正获得所有者权利，也不懂得珍惜这些权利，更没有能力去与强势集团抗争来保护土地所有者的权利。于是，在“集体所有”的名义下，包括县、乡、村在内的地方政府，在土地问题上，事实上形成了“利益共同体”，形成了一种默契。其结果是，实施了几年的“最严厉的土地保护政策”，丝毫未能遏制住滥占土地的势头。相反，就在国土资源部发出《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度》的通知后，东部几个城市还加大了土地出让的步伐。以至于《农村土地承包法》在一些地方成为一纸空文。三次由“开发区热”引发的“圈地热”，圈走了3 300多万亩土地。C3]而在一些传统农区，由于集体经济薄弱，村干部工资常常不能按时发放。为筹措经费，“卖地”成为首选的筹资方式。C4]据统计，7年来全国有近亿亩耕地被征用，有4 00。多万农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”。CS]“皮之不存，毛将焉附”。农民失去了土地，农民土地使用权也成了空中阁楼。

    (二)农民的承包经营权受侵犯。尽管农民有《农村土地承包法》，但实际上掌握了土地所有权的乡(镇)、村、组干部也有“集体所有”、“发包方”的强大武器。因此，这些人就借“集体所有”之名干涉农民的自主经营权，无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地，违背农民意愿强行进行土地流转等，也借“集体所有”之名随意调整土地承包期。国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中，农民的土地承包期不断地被调整。“三年一小调，五年一大调”。频繁的调整，使土地经营周期人为缩短，不利于对土地保护，不利于农民投资和经营，却有利于强势集团利用土地以权谋私、以权寻租，从中渔利。因为承包期越短，对所有者越有利。有资料显示，通过“圈地热”使土地转移用途产生的级差收益有3万亿元之巨。这些本来应当与农民共享的“级差收益”，由于现行法律语焉不详，而成为强势集团的“囊中之物”。C3]值得注意的是，侵犯农民土地承包权益的案件，随着经济形势的起伏而呈现出周期性变化的规律。于是，农民单访或群体上访案件居高不下，成为时下影响社会稳定与发展的重大难题。

    (三)农民的宅基地使用权连及房屋等私产也受侵害。我国宪法规定了保护合法私有财产和征用补偿的基本原则，但是国家立法机关至今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律，以调整征用补偿法律关系。土地管理法第四十七条涉及征用补偿问题，对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确，有具体的计算标准。但对宅基地使用权连及以房屋为主的农民私有财产权则没有明确规定，它们仅被包含在“附着物”之中，根本没有作出具体补偿标准。在现行处理农民这些私产中除了极为少量的法律涉及此问题外，主要是参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件来干预和处分在征用过程中涉及的农民私产。由于制定征用补偿标准的权力层层下放，各自为政，导致补偿标准高低无据，随意性极大。而且各级政府在征用补偿法律关系中，集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身。农民的公平受偿权利至少从法律及程序上就受到不当限制。由于缺乏法律对农民私产的征用补偿法律关系的界定和规制，有的地方由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中不仅处分了农民的土地承包经营权、宅基地使用权，而且“打包”顺带处分了农民的房屋、树木、青苗等私产。C6)

    有恒产者有恒心。农民土地使用权是农民的主要恒产，但这种恒产却还如此脆弱，还远没有成为“恒产”，这对农村、农业、农民的发展及至中国的现代化发展都是非常不利的。

    三、完善农民土地使用权，加强对农民土地使用权的保护

    完善农民土地使用权，加强对农民土地使用权的保护是一个长期的复杂的系统工程，需要多方面的共同努力，当前需要从以下几方面着手:

    〔一)改革土地出让方式，推行依法行政，保护土地使用权的根本—土地。实践证明，由行政审批制度决定的土地出让方式，难于达到“严格保护耕地”的目的。因为一些地方政府为追求GDP会“攻关”审批机关，其手法可以说是五花八门。而掌握着土地生杀大权的行政审批部门，则借机实现其寻租行为。现代经济学家用“寻租理论”证明“政权有自动扩大权力来妨碍产权的可能”。“当特权存在时，有特权的人总是想方设法来维护特权并寻求更多的特权，没有特权的人或受到特权所害的人总是想办法来消除不利于自己的特权，并寻求有利于自己的特权，由此带来了权力的博弈。mC}0〕赵晓先生的这段有关“现代产权制度”的话语，成功地揭开了在“土地使用权”主体混沌不清的情况下，地方政府与农民就“土地问题”的争议为何愈演愈烈，而滥占耕地、侵害农民的土地权益的行为几乎无法遏制的谜底。

    (二)进一步明确农民土地使用权利。由于土地使用权与土地所有权的密切联系，要进一步明确农民土地使用权利，必须将两者结合起来考虑:第一是明确集体所有权;第二是明确土地使用权。明确所有权，就是清晰化所有权，要将集体所有权的各项内容都用立法加以明确规定，即将所有权的具体归属、权能、权能实现等“内涵”与“外延”都明确化。所有权不明确，使用权就不能明确起来。一些学者强调了土地使用权，却忽略了集体所有权，这样是难以达到有效保护土地使用权的。明确所有权，不是强化所有权，而是淡化所有权，要特别强调不能以“集体”、“少数服从多数”等名义，侵犯个体合法的土地使用权。有的学者建议取消土地的集体所有制，实行土地私有制，但“实证的数据并不支持我国目前从根本上改变土地政策或实行土地私有化。作为农业大国，我国农村目前基本上没有社会保障体系，土地的公有制可以保证每位农民都有一份土地，外出打工的农民一旦没有了工作，还有一份土地可以养活自己，不至于完全失去依靠，这对社会的稳定和经济发展都非常重要。’心〕而且，实行土地私有制还将面临政治意识形态等障碍。所以，目前我国还不宜实行土地私有制。我们需做的是应进一步明确土地使用权。除了明确使用权、经营权的“内涵”与“外延”，权利与义务，与所有权之间的相互关系以及土地承包经营权的性质及权能结构等内容外，还要明确一点，即让农民享有“四权”统一的土地使用权，即承认农民拥有物权性质的土地使用权，包括占用、使用、收益和处分四权。处分权包括对使用权的转让、出租、入股、抵押等。有学者建议实行土地的“永佃”制，Cz)但其实质仍然是给予农民物权性质的土地使用权。

    明确农民土地使用权利:1。有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素，如发包方随意改变农民的土地承包权，随意转让转包农民的承包地等。2.有利于增加国家对农民的产权保护，使农民的利益不致因土地流转而受到损害。3.有利于促进土地产权市场化流转，提高农地的利用效率。4.有利于保护耕地，防止腐败和土地寻租行为，推进县乡机构改革。

　　(三)其他措施。如完善对农民土地征收、征用和补偿制度，建立司法审查制度，提高农民的法律权利意识等，对于保护农民土地使用权也是必要的，但这里不再详述。