民事诉讼地域管辖制度的缺陷与完善

法律制度是建立在一定经济基础之上的上层建筑，应当与经济基础相适应，并随着经济基础发展而发展。民事诉讼地域管辖制度是民事诉讼法的一项基础性制度。随着我国的改革开放和社会主义市场经济的快速发展，市场主体数量的增加，居民生活水平的提高，人们经济活动和交往的频率大大提高，空间不断扩展，由此引发的跨县区、地（市）区和省区的民事纠纷案件数量大幅度增加。现行的民事诉讼地域管辖对于这些案件来说，难以体现公正，其制度的缺陷凸现出来。因此，有必要对现行的民事诉讼地域管辖制度存在的缺陷进行研究，并探讨对其完善的措施。

　　一、民事诉讼地域管辖概述。

　　地域管辖，又称土地管辖或区域管辖，是指确定同级人民法院之间受理第一审民事案件的分工与权限①。地域管辖是在级别管辖确定的基础上划分同级法院之间审理一审民事案件权限问题。现行民事诉讼地域管辖的确定，主要考虑两个因素：一是根据行政区划；二是根据当事人或诉讼标的和人民法院的关系。根据民事诉讼法的规定，地域管辖可以分为一般地域管辖、特殊地域管辖、专属管辖和协议管辖四种。除专属管辖外，其他管辖中被告住所地的法院对案件均有管辖权。总体上体现了一种以“原告就被告”为原则，“被告就原告”为例外，兼顾民事法律关系发生、变更、消灭的法律事实所在地来确定管辖权的立法思想。

　　二、现行民事诉讼地域管辖存在的缺陷。

　　1、重被告轻原告，显失公平。从《民事诉讼法》第二十二条至第三十一条的规定，可以看出绝大多数案件被告住所地的法院均有管辖权，而原告住所地法院能管辖的案件十分稀少，明显地漠视了原告的权益。从审判的实践看，民事案件的判决结果原告胜诉的占绝大多数，它反映出了现实社会的一种普遍现象，即在绝大多数的民事纠纷中，原告往往是合法权益的受侵害者，而被告往往是侵害他人合法权益、不履行法定或约定义务的人。这就要求我们在民事诉讼地域管辖制度的设置上，充分体现保护原告的权益，把便利原告进行诉讼和合法权益的实现作为设置民事诉讼地域管辖的重要因素。而现行民事诉讼地域管辖制度，却恰恰相反，把所有的便利都让给了被告。特别是跨区的诉讼中，原告往往要千里迢迢到被告所在地的法院“打官司”，疲于奔命不说，而且在食、住、行方面要花费大量的财力。而被告却可以座等家中，以逸待劳，利用地缘优势，使其在诉讼中处于有利的地位。特别是社会上的弱势群体，当他们的合法权益受到侵害时，由于受到民事诉讼地域管辖制度的制约，许多人从时间上和经济上无力承受诉讼所引起的沉重的负担，而只能无奈地放弃诉讼。这种以被告为中心的民事诉讼地域管辖制度，在诉讼的便利上，存在轻原告重被告，漠视了原告的权益问题，有失公平。

　　2、为地方保护主义提供便利条件，损害了人民法院公正的形象。按照现行的民事诉讼地域管辖规定，绝大多数民事案件，被告住所地的法院均有管辖权，这就为地方保护主义提供了便利的条件。由于众所周知的体制上的原因，人民法院的人、财、物都受制于当地的政府。当本地的企业和部门作为被告时，为了本地区和本部门的利益，当地政府和领导往往以“注重案件的政治效果、社会效果”、“为经济建设保驾护航”等借口，对法院施加影响，要求法院依照其意志为本地当事人服务。而法院迫于压力，往往在管辖权上大做文章。对只有被告法院才有管辖权的案件，则故意拖延，不予立案，使原告告状无门；对共同管辖的案件，则以应由被告住所地管辖为由，乱提管辖异议，与他人争夺管辖权，为其实施地方保护提供条件。绝大多数案件的被告，往往是侵权或不履行义务的主体，过多地把案件管辖权划入被告住所地的法院，也给当地法院的公正司法带来负面的影响。一方面，公正司法、树立法院的公正形象，是人民法院建设的目标，也是法官所应恪守的职业道德；另一方面，法院又必须与当地的政府和部门保持良好的工作关系，以保障法院审判工作的正常开展和法院机关的正常运作。而当地的企业或部门作为被告时，由当地法院来审理，这就使法院陷入尴尬境地。不依法审判又难以回避法律本身的评判，和上诉审、再审的检验；依法审判可能招致地方保护主义者的不满，进而在人事、财政等方面陷入不利，会使法院的工作长期处于不利的局面。最后，法院只能是自觉或不自觉地与本地当事人结成了利益共同体，成了案件的利害关系人和地方保护主义者谋取非法利益的工具。正是由于地方保护主义对公正司法的破坏，使人民法院背上了司法腐败和司法不公的骂名，严重损害了人民法院公正的形象。

　　3、有些被告就原告的管辖规定，违背了便利当事人诉讼的原则。被告就原告的管辖规定，是原告就被告原则的例外，是对几种特殊情况下，为保护双方当事人的合法权益，便利原告诉讼而作专门规定。但是这些规定，放在当今的社会背景下去考量，并不一定给当事人带来便利，相反会增加当事人的经济负担。例如，对被监禁的人提起的诉讼，由原告住所地或经常居住地的法院管辖。假如被告在省外的监狱服刑，原告要提起与被告离婚的诉讼，只能由原告的住地法院管辖。按照通行的做法，至少要有一名法官与一名书记员随同原告一起到监狱里开庭，处理原、被告的离婚纠纷。按照现行的诉讼费收费办法，法院人员的差旅费应由当事人承担。如果由被告监禁地的法院来管辖，原告只需一人前往，其支出的费用，相对于原告住所地的法院管辖就要少得多。可见，现行的有关被告就原告的管辖规定，缺乏灵活性，有些甚至给当事人增加经济负担，或损害当事人的利益，已不适应在新的条件下诉讼管辖的需要。

　　三、民事诉讼地域管辖的修正与完善。

　　（一）民事诉讼地域管辖制度修正与完善的原则。

　　对民事诉讼地域管辖制度的修正与完善，应当综合考虑市场经济的因素、司法体制因素、审判制度因素和引发民事纠纷的成因。并应贯彻以下原则：其一、公正与效率的原则。管辖的确定要体现公正，使人民法院能够保持中立，不因管辖问题而使法院与当事人发生利益牵连，导至裁判不公，是非颠倒。同时，要保障有利于人民法院在较短的时间内作出裁判和对裁判的执行。其二、便利双方当事人诉讼、注重便利弱势群体诉讼的原则。管辖的确定，要尽可能地便利双方当事人的诉讼，注重保护弱势群体的诉权，从管辖规定上满足弱势群体通过司法途径解决争端、维护合法权益的需要，真正体现法律面前人人平等。第三、确定性与灵活性并重的原则。管辖的规定应具体明确，以免发生因管辖不明，法院之间相互推诿或相互争夺，使当事人疲于奔波，投诉无门的情况发生；同时，考虑到民事案件种类繁多、情况复杂，规定不能过于死板，给当事人留有更多的选择余地。第四、维护国家主权的原则。凡依法应由我国人民法院管辖的案件，不放弃管辖权，以体现独立国家的司法原则，维护国家主权，保护人民的利益。



　　（二）民事诉讼地域管辖的修正与完善的具体设想。

　　1、对一般地域管辖规定的修正。

　　（1）将民事诉讼法第二十二条第一款修改为：“双方当事人的住所地或经常居住在同一法院辖区的民事诉讼，由该人民法院管辖。”当事人在同一辖区，由辖区的法院管辖，这样规定符合惯例。

　　（2）将第二款修改为：“公民对法人或其他组织提起的民事诉讼，由原告住所地、经常居住地或被告的住所地人民法院管辖；法人或其他组织对公民提起的民事诉讼，由被告住所地的人民法院管辖，被告住所地与经常居住地还一致的，由经常居住地的人民管辖。”

　　（3）在第二款后面增加一款为第三款：“公民之间提起的民事诉讼，由被告住所地的人民法院

管辖，被告住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地的人民法院管辖；法人或其他组织之间提起的民事诉讼，由被告住所地、被告财产所在地的人民法院管辖。”

　　（4）将原第三款列为第四款，并修改为：“共同诉讼中，一方或双方当事人中既有公民又有法人或其他组织的，依据以下原则确定管辖法院：原告方当事人中既有公民又有法人或其他组织的，按照法人或其他组织对公民提起的民事诉讼确定管辖，被告方当事人中既有公民又有法人或其他组织的，按照公民对法人或其他组织提起的民事诉讼确定管辖，双方当事人中既有公民又有法人或其他组织的，按照法人或其他组织之间提起的民事诉讼确定管辖。”上述第二至第四款，主要是解决跨区诉讼的管辖问题。第二款依照 “法人就公民”的原则来确定管辖法院，这样规定有利于公民个人、特别是弱势群体的诉讼需求；同时，由于法人或其他组织的法律意识和经济能力都比较强，不会因经济问题使其难以参加诉讼，便利于人民法院对案件的审判。第三款依照“原告就被告”原则来确定管辖法院，符合通常的惯例；同时，在法人或其他组织之间的诉讼中，将被告财产所在地法院确定为管辖法院，便利于人民法院对裁判的执行，提高审判的效率。第四款规定保证案件管辖的确定性。

　　（5）将民事诉讼法的第二十三条第一款修改为：“下列民事诉讼，由原告或被告住所地的人民法院管辖；原告或被告住所地与经常居住地不一致的由原告或被告经常居住地人民法院管辖。”并将第一项修改为：“（一）对自然人提起的有关身份的诉讼。”这样规定，更便利于在特殊情况下，当事人解决纠纷，更具有灵活性。同时，修改后的第一项，比原先的规定更完善，更合理，适用范围更广。

　　2、对特殊地域管辖规定的修正。

　　将民事诉讼法中的第二十四条、第二十六至三十二条中“或者被告住所地”几个字删除，取消被告住所地法院对上述各类案件的法定管辖权，改为由原告选择管辖。可在上述各条的末尾加上“原告向被告住所地法院起诉的，由被告住所地的法院管辖。”由于特殊地域管辖，主要是针对公民、法人或其他组织在经济活动中产生纠纷的案件的管辖问题作出规定，取消被告住所地法院对这类案件的管辖权，有利于最大限度地防范地方保护主义。

　　（三）建立民事诉讼地域管辖的选择管辖制度。

　　1、建立民事诉讼地域管辖的选择管辖制度的必要性。司法公正与地方保护主义根本对立，要保障司法公正就必须彻底消除地方保护主义对公正司法的破坏和干扰。尽管产生地方保护主义的原因来自多个方面，如体制、法官素质、历史文化传统等，但最根本的原因是利益的冲突。如果案件的审理结果与当地政府、部门和审理的法院存在着利害关系，就很难避免地方保护主义对审判的干扰，很难想象这样的审判会是公正的。因此，有必要建立一种机制或办法，能够隔离这种利益的牵连关系，彻底消除地方保护主义产生的根源。民事诉讼地域管辖的选择管辖制度，正是利用这样的机制，通过转移地域管辖权至第三地的办法，使案件的审理结果不可能与审理法院所在地的政府、部门及法院本身产生利害关系，能够从根本上消除地方保护主义，促进司法公正。

　　2、民事诉讼地域管辖的选择管辖制度的优越性。为了保障司法公正，解决跨区诉讼的地方保护主义问题，有人提出，借鉴外国的经验，在我国建立双轨制的法院体系；有人建议，设立特别巡回上诉法院。与上述措施相比，民事诉讼地域管辖的选择管辖制度更具有优越性。第一，同样能够为跨区诉讼的当事人“提供一个不偏不倚的管辖法院”。第二，无须设立新的审判机构，减少国家的财政支出，符合国家机构精简的原则。第三，引发法院间的竞争，促进司法公正。法院审判公正、效率高，当事人就乐意选择其解决纠纷，法院受理案件数多，诉讼费收入就高，这势必引发法院间的竞争，促进司法公正。第四，使法院能够保持中立，对案件作出客观公正的裁决，当事人即使败诉，也能心悦诚服，有利于当事人自觉履行法院的判决。

　　3、民事诉讼地域管辖的选择管辖制度的可行性。从理论和审判实践两个方面来分析，民事诉讼地域管辖的选择管辖制度是切实可行的。首先，我国是一个法制高度统一的国家，国家只有一部宪法，国家法律的效力遍及全国，地方性法规不得与宪法和法律相抵触，保证不同地区的法院审判民事案件适用法律结果的一致性。其次，有统一的司法制度和司法体制，各个地方、不同级别的人民法院都是代表国家行使审判权，其作出的裁判的效力也遍及全国，对不同地区的当事人都具有拘束力和执行力。第三，民事诉讼地域管辖的选择管辖制度的适用，会导至管辖法院与双方当事人住所地相分离，给审判带来一些不便。但是，现行的民事诉讼管辖规定，同样会产生大量的管辖法院与双方当事人住所地相分离的民事诉讼，如上诉审、适用特殊地域管辖的案件、专利纠纷案件，等等。审判实践证明，这些案件都能及时审结。因此，只要对民事诉讼地域管辖的选择管辖制度的适用规定必要的限制条件，如诉争标的额要达到一定的数量，必须选择邻近被告住所地第三地法院管辖等，这一制度在审判实践中就切实可行。

　　4、民事诉讼地域管辖的选择管辖制度的具体设想。民事诉讼地域管辖的选择管辖制度，是指跨区且诉讼标的较大超过一定数额的民事诉讼，适用管辖规定只能由一方当事人所在地法院管辖时，允许当事人选择一无任何地方保护主义色彩的法院进行诉讼，使原有管辖权的法院丧失案件管辖权，无管辖权的法院取得案件管辖权的地或管辖制度。其具体的设想是：在兼顾两便原则、两审终审制及级别管辖不变的前提下，双方当事人住所属同一中级法院辖区而分属不同基层法院辖区，且标的较大超过一定数额时，赋予一方当事人在中级法院辖区内选择一邻近另一方当事人住所地的第三地法院管辖的权利；属同一高级法院辖区而分属不同中级法院辖区，赋予一方当事人在高级法院辖区内选择一邻近另一方当事人住所地的第三地中级法院辖区内法院管辖的权利；双方当事人分属不同高级法院辖区，且其标的超过一定数额时，赋予一方当事人选择一邻近另一方当事人住所地的第三地高级法院辖区内法院管辖的权利。

　　民事诉讼地域管辖制度在民事诉讼法律制度中居于重要的地位。随着我国市场经济的快速发展、社会的文明进步，依法治国方略的实施，人民法院在调节社会的利益冲突方面发挥越来越大的作用。司法公正已成为全社会关注的热点和追求的目标。尽管实现司法公正的途径有很多，但从地域管辖制度入手，对一些不适应当今社会条件和容易导至地方保护主义的管辖规定进修正与完善，不仅使其更加科学合理，也能有效地消除地方保护主义对公正司法的干扰，达到事半功倍的效果。

　　注：

　　①江伟主编《中国民事诉讼法教程》  中国政法大学出版社1994年6月版。

　　②孙邦清《从管辖制度之改进谈扼制民事审判中的地方保护主义》。