国家所有权的实现方式——中国物权制度改革的

摘要：我国目前国家所有权实现方式的特点为：国家作为管理者的行政权力与国家作为所有人的财产权利统一为一体，该实现方式是前苏联国家所有权实现方式的承袭，改革多年，这种官僚的国家所有权的实现方式始终没有变革。这种国家所有权的实现方式给那些有权力而滥用权力之人提供了方便，国家所有权实现方式的变革应该是物权制度改革的核心内容。

    关键字： 国家所有权实现方式 国家行政权力 所有人的财产权

    一、问题地提出

    近年来，随着改革的深化，国家治理腐败的力度也在加强，当新闻媒体不断地披露大大小的官员们被绳之以法的同时，人们也在思考，为什么腐败屡禁不止？制度上的哪些漏洞使如此众多的腐败分子有机可乘？

    新华社就前全国人大常委会副委员长成克杰因受贿伏法发表长篇通讯指出，个人权利不受约束，是产生腐败的温床。文中谈到，成克杰违规批土地、要贷款、批建设工程项目，从中收受巨额贿赂，一个重要的原因是制度不够完善，权力被滥用。文章强调，成克杰的腐化堕落警示我们，清除腐败，必须标本兼治，要注意从经济生活和权力运行过程中发现新矛盾、新问题，进一步深化改革，规范行政行为，完善现行制度，从源头上防止腐败行为的发生。

    那么，产生腐败行为的源头在哪里？学者们经常提到的“制度制造犯罪”中的“制度”缺陷又在何处呢？当我们深入到所研究现象的实质中，可以发现，我国现行的国家所有权的实现方式是制造官员经济犯罪的原因之一。

    我国目前的国家所有权实现方式的特点是：国家作为管理者的行政权力与国家作为所有人的财产权利统一为一体，国家所有权的这种实现方式恰恰给那些有权力而滥用权力之人提供了方便，同时还造成了其他一系列负面效果。

    二、我国国家所有权实现方式的特点

    国家所有权并非是社会主义国家的特点，任何国家为了整个社会利益和公共事业的需要，都须有国家财产作为保障，同时国家财产也是实现国家公权力的物质基础，国家作为财产的所有人依法对属于国家的财产享有所有权。至于国家财产所有权客体的范围，国家所有在社会生产和社会服务中的比重，则由各国的政治和经济特点决定，不同的国家有一定的差别。

    由于国家是抽象的概念，国家自己不能亲自行使所有权，则由各级政府、地方、城市等公共权力机构以及国有企业（公司）作为国家法人的代表，代表国家行使所有者的权利。这些代表国家行使所有权的人，可以是因公法产生的法人，如中央政府、地方各级政府，也可以是因私法产生的国有企业法人或国有公司。无论是公法人，还是私法人，都是按照法人的规则依法成立，只是公法人与私法人在设立的目的、设立的方式，所依据的法律以及职能上有一定区别。

    在正常的法律机制下，代表国家行使权利的法人成立后，它们与一般的自然人与法人在主体地位上没有任何不同，其所有权享有的方式和所有权受法律保护的方式也没有本质区别，换言之，都应该是按照法人的规则和所有权的规则规范自己在民事活动中的行为。比如，在德国，公共权力机构可以是所有权的享有者，但他们所享有的所有权，只能是一种私有权，即这些主体以自己的名义享有并行使所有权，而不是如社会主义国家的公法法人所行使的是在名义上属于“全体人民”的“公有权”。各种公法法人，包括联邦政府、州政府、县区或镇政府及其各级政府的机关都可以是财产所有权的主体，他们对自己的财产的权利都是私有权；而且各公法法人的所有权都是独立的，上下级政府之间的行政关系与各级政府自己的财产所有权无关，上级政府无权支配下级政府的财产。另外，在德国，政府持有股份的企业或其投资的企业只和政府发生私法关系，即投资关系（股东与公司的关系），而没有任何行政关系。

    然而，中国目前的国家所有权的实现方式则是另外的模式：

    首先，立法规定，国家财产属于全民所有。当国家所有的财产被解释为全民所有的财产时，现行理论一般认为，全民所有制的性质决定了国家所有权主体的全民性。尽管在所有制关系中每个社会成员都应该享有平等的占有权力，而在所有权关系中，所有权的各项权能在法律上应归属于国家。个人对全社会财产的占有方式，是间接占有方式，这种占有方式表现在法律上就是社会全体成员共同占有的财产只能归属于国家，而不能归属于任何单个的社会成员。当国家作为全体人民的代表管理全民财产，享有并行使所有权时，国家能充分体现全体人民的意志和整体利益。换言之，人民通过国家行使财产所有权。

    其次，由于国家是抽象的概念，国家对于全民财产的实际管理要通过国家授权的各级国家机关和国有企业具体实现，立法规定，国家机关和国有企业是法人，但是他们对授权管理的国家财产没有所有权，只有经营管理权，国家是国有财产的所有者，国家机关和国有企业仅为国有财产的经营者、管理者。

    再次，当国家对财产的支配和管理通过各级政府和公职人员的活动实现时，国家所有权的实现机制为，国家政权与国家财产所有权统一为一体，所有权是政权结构中的组成部分，政权也是国家所有权实现中的要素。国家是政权的主体，也是国家财产所有权的主体，这是社会主义国家财产所有权的主要特征。

    这种机制一直延续至今，尽管改革降低了建国以来国有化的集中程度，但是国家所有权实现的上述方式并没有发生根本性的变化。

    显然，我国现行的国家所有权的实现方式是具有政治性且带有行政特色的所有权行使方式，这种所有权的实现方式从何而来呢？

    三、中国国家所有权实现方式的由来

    中国现存的国家所有权实现的模式及其理论基本是照搬前苏联国家所有权的理论及实现模式，而前苏联这一制度的形成有其特定的历史原因。

    在十月革命前夕和十月革命过程中，某些具有共产主义幼稚倾向的极左的布尔什维克革命者认为，按照马克思的理论，应该打碎旧世界，建立一个新世界。而革命者认为，打碎旧世界的途径就是通过国有化手段消灭生产资料的剥削制度，建立共产主义的生产和分配的形式。为了达到这一理想世界，所采取的步骤是：首先通过武装起义的方式夺取国家政权，然后，实现具有决定性意义的措施即通过土地法令将作为基本生产资料的土地收归国有，其中包括对商船队和所有的银行实行国有化。接下来，建立工人自治管理制度，由工人自治管理委员会直接组织社会生产，这些措施被称为“剥夺剥夺者的权力”，“一切权利转归劳动人民所有”。

    但是，在那个时代，工人自治管理制度没有获得预想的提高劳动生产力的效果，该制度不能保证整个国家经济的协调。能够取代工人自治管理制度，担负管理国家经济等职能的组织，当时除了国家以外，似乎没有更好的方案。同时，由于十月革命后大规模的实行国有化，激化了国内矛盾，国内战争很快爆发。战争期间，迫使苏维埃国家将管理国家的权力握在自己手中，国家直接领导工厂的活动，实行余粮征集制、全国劳动义务制等，所有这些措施，从当时的共产主义的观点出发，又是在国内战争的条件下，因此被称为“战争共产主义”。

    在战争共产主义期间，由于国家依靠行政手段直接管理经济活动，没有任何法律约束，完全凭借国家的自由意志指挥生产和生活，所以在这种管理机构形成之初，权力无约束的自我发展的趋势也同时产生，这种权力无约束自我发展的趋势“加强了带有对国家财产有无限权力的行政命令式国家体制的形成”。

    苏联国内战争结束后，曾经有过短暂的新经济政策时期，与新经济政策时期要求的发展商品经济的政策相适应，政权与所有权一度在某种程度上实现了分离。但在新经济政策后，苏联不仅又重新恢复了战争共产主义的经济

方式，而且与斯大林实行的中央集权制相适应，国家财产的范围和集中程度进一步提高，成为统一和唯一的财产。苏联法学家С??С??阿列克塞耶夫在评价苏联当时的经济特点和权力行使特点时指出：“30年代有巨大影响的人民委员部不是面向苏维埃，也不是面向人民委员会，而是直接面向政治局和总书记，行政手段和强制镇压直接交织在一起，缺乏对经济过程应有的立法调整，这一切表现出国民经济官僚国家垄断制的特点。”

    可以看出，在前苏联，国家以行政命令的方式实现对财产的所有权是在特殊的历史条件下形成的，这种方式在当时的历史条件下确实起到了调动巨大的人力和财力的重要作用，帮助苏维埃国家度过了战争困难时期。但是在战后恢复经济时期，前苏联国家在所有权的实现问题上，并没有把政治上的管理权与财产上的支配权分开，而是继续将两者统一为一体，不仅国家所有权以行政手段实现，还将这种所有权行使的方式扩大到其他的范围。

    处在那个历史条件下的一些学者们，受当时历史条件的限制，自然要从理论上对这种制度予以解释。比如，前苏联科学院院士维涅吉克托夫在他的《社会主义国家所有制》一书中从分析社会形态入手，在论述社会主义社会与一切非社会主义社会区别的基础上，指出社会主义国家所有权统一和唯一的必要性，并且认为国家政权与国家财产所有权的统一是社会主义制度的特征。国家政权与所有人的全部权能牢固的不可分离地结合在一起是社会主义国家所有制的特点之一 .

    经过几十年的理论和实践后，我们不能不对这一理论模式进行反思：政权是政治的权力，是公权力，确切地说，是国家治理社会、管理人的权力，这个权力具有国家强制的、无条件服从的特点，体现的是国家的意志；所有权，是私权，是物的主人根据自己的意志在法定范围内对自己所属物的排他性支配权，表现的是个人的意志。国家政权与财产所有权是完全不同性质的权利，如同政治国家与市民社会一样，是完全不同的两个领域，它们各有各的章法，不应混同。如孟德斯鸠所言，“以民法为根据的事情就不应当用政治法加以规定”，“应以政治法处断的事项就不应依民法的准则处断”。孟德斯鸠精辟地指出“政治法使人类获得自由；民法使人类获得财产”，“自由的法律是国家施政的法律；应该仅仅依据关于财产的法律裁决的事项，就不应该依据自由的法律裁决。”“在有关公共利益的问题上，公共利益决不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产，或是削减哪怕是他最微小的一部分。在这种场合，必须严格遵守民法；民法是财产的保障。因此，公家需要某一个人的财产的时候，绝对不应当凭借政治法采取行动；在这种场合，应该以民法为根据；在民法的慈母般的眼里，每一个个人就是整个的国家。”

    但是当我们承袭了前苏联的这种国家所有权的实现方式，把执行不同职能的权力统一为一体，通过国家的政治权力、行政权力实现对物的权利时，产生的又是什么样的后果呢？

    四、国家行政权力与国家所有人的权利统一的后果

    当国家的财产被解释为全民财产，代表国家行使公权力的各级机关和公职人员又同时是国家财产的支配者和管理者时，他们可以以“全体人民”的名义，通过政治权力实现对“全民财产”的管领权，决定“全民财产”的命运。这种以政权的方式实现对财产的处分所引起的不良后果是多方面的。

    首先，政权是国家的最高统治权，具有绝对的、无条件服从的权威性，凭借这种权威的力量，国家可以在特殊的情况下以行政命令的方式取得自然人或法人财产所有权，或者在紧急状态下以国家的名义强制使用公民和法人的财产，这是各国立法所允许的行为，但这是在特殊情况下采用的行为。如果在通常情况下，凭借政权权力的力量，在没有任何法律约束而自由处置国家财产（形式上的全民财产）时，则会造成国家大量资源流失。在我国不断出现的因官员们凭主观意志瞎指挥造成的资产流失的现象不尽其数：滥砍滥伐不知多少森林资源，荒芜了大量的农田水利，建造了不需要的工厂、楼房、馆所，浪费巨资引进了被外国淘汰的生产线…。

    其次，当国家权力与国家财产权两者结合为一体时，国家权力以无限的国家财产为经济支柱，凭借自己的意志以国家财产为基础进一步无限扩大自己的权力，突出的表现是，设置了多级制的庞大、臃肿的官僚的经济管理机构。而在由官员们承担管理国家财产的多级制的经济管理机构中，产生出了一个惊异的现象：“官僚们把权力变成了自己的私有财产”。 “依靠国家公有财产制的管理官员们极力将权力本身变为财产的客体，换句话说，这些官员们垄断了权力并从拥有权力的事实中得到了合法和非法的物质利益。可以说，不同等级的官员们拥有的是一种职务性《用益权》的总和，即无偿地使用国家为形式上的所有人的财产的权利。由于此种《用益权》不具有人格性，而具有职务性特点，自然就产生了要终生占据该职务的倾向。”

    我国近几年出现的成克杰、胡长清、慕绥新之流的犯罪事实恰恰说明了这些高官正是把自己手中的行政权力变为了无偿使用国家财产的“用益权”。比如，成克杰几次大的受贿都是通过授予当地的某些公司以某项大工程承包权或者帮助这些大公司获得某项贷款，然后收取巨额好处费而实现的。那么，成克杰作为一个自治区的政府主席，主管的应该是一个区的政务，按照规则，他不应该直接掌握这些工程的商务决策权，也不应该直接掌握当地银行的贷款决策权，但是成克杰却有对工程的审批权，有对手下官员的升迁降职权，在如此集中的权力面前，具体的制度即使再严密，也是形同虚设。为什么一些人无原因的将自己的钱往别人口袋里塞，塞向高官，塞向不同等级的官员，原因很简单，官员手里掌握着决定经营者命运的权力。

    中国出现的大大小小的官员们的腐败现象，一方面说明，人是善恶的共同体，仅靠人的善是不行的，要建立一个健全的机制才会有利于张扬人性善的一面，抑制人性恶的一面。另一方面，也说明了目前我国现行的国家所有权实现的机制存在严重问题，即这种国家政权与国家所有权的权能结合在一起的官僚的国家财产所有权的实现方式是导致腐败的原因之一。政府既是运动员又是裁判员的机制，不是市场经济的机制，而是官场经济，既伤害了市场经济的游戏规则，又成全了大大小小的贪官污吏。

    同时，当行政官员们能以手中的权利处分国家财产时，一方面，不可避免地破坏了正常的财产流转和财产所有的市场秩序，另一方面，也说明私权已经成为随意可剥夺的权利。因为，当以国家的权力实现对物的统治时，只能是以降低或取消所有人对物的权利为前提的。可以想象，当合同的一方同时是能对合同他方行使行政权力的人，并且把对人的行政权与对物的处分权合为一体时，合同法上的独立的主体地位已失去意义。俄罗斯学者曾深刻地指出：“当国家对人，对物有无限的权力时，则谈不上个人的自由和其权利的不可剥夺性”。

    综上所述，虽然我国的改革已经取得了显著成果，但是国家所有权的实现方式始终没有变革，而国家所有权实现方式的变革应该是物权改革的重中之重。对于贿赂国家公职人员的现象，对于行政官员滥用权力的现象，光打击是远远不够的，根本之道，是建立健全的法律制度机制。

    参考文献：

    孙宪忠著：《德国当代物权法》

    （俄）С·С·Алексеев：《Собственность－право－социализм》，（所有制－权利－社会主义）莫斯科，法学出版社，1989年版，第36页。

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    （苏）А·В·维涅吉克托夫 《社会主义国家所有制》，莫斯科，1948年俄文版，第317－323页。

    （法）孟德斯鸠 《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆，1982年版，第189－191页。

    （法）孟德斯鸠 《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆，1982年版，第189－190页。

    （俄）С·С·阿列克塞耶夫：《Собственность－право－социализм》，（所有制－权利－社会主义）莫斯科，法学出版社，1989年版，第29页。

    Б·И·布金斯基，Д·Н·萨非乌林：《Правоваяэкономика：проблемы

    становления》（法经济学：形成的问题），1991年，莫斯科出版社，第117－118页。

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