浅析土地征用后失地农民的行政和民事法律救济

《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条、第8条亦作了相同规定。由此可见，我国土地所有权形式有两种，即国有和集体所有，国家为了公共利益的需要，可以征用或征收集体土地。土地征用是国家对农村土地的征用，对于城市土地，国家是无偿划拨和有偿转让。农村集体土地，是农民赖以生存和发展的重要物质基础，是不可再生资源。据资料查，截止2003年2月底，国土资源部清查各类开发区6015个，规划面积达3.54万平方公里，大大超过了现有城镇建设用地总量。大批耕地被乱占滥用造成了土地资源的无序利用和土地收益的大量流失，也导致失地农民生活无着，引发了大量土地征用纠纷。 
    一、农村集体土地征用现状及存在的问题 
    （一）为局部利益故意模糊“公共利益”的概念 
    根据《宪法》、《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征用或征收农村集体土地，但我国现行法规对公共利益的范围界定采取的均是概括式规定，没有一个明确界定。有的地方政府片面追求地方经济短期发展，打着“公共利益”幌子，以低价补偿强行征用农民集体土地。当农村土地被肆意征用，社会上便出现大批失地农民，他们“种田无土地、社保无资格、工作无岗位”，又未得到相应补偿，于是不断上访、告状，成了社会极不稳定因素。  
    不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但当相当一部分土地被政府以低补偿从农民手中征用，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商，出现价格巨大反差时，人们不得不对土地征用中“公共利益”的界定和征地补偿产生质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平。该行为剥夺了农民赖以生存的基本生活资料，不仅严重侵害了农民的私权利，甚至危及到农民的生存。 
    （二）不严格履行征地审批手续，滥用农村土地征用权 
    《土地管理法》第45条规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在农村集体土地征用过程中最大问题却是不按审批程序进行。 
    农村土地虽属农民集体所有（通常即村集体所有），但依照《土地管理法》第10条的规定，由村集体经济组织或者村委会经营管理，通常是村委会或村民小组经营管理，村委会（组）是所有权代表人和执行者。村委会（组）虽是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但实际上服从地方政府的领导，市、县（区）、乡、镇政府部门才是所有权主体的真正代表，同时又是土地征用的使用者和管理人，对农村土地享有绝对的权力。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，而在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以“公共利益”为名义实施商业征地。目前已查处的大量违法批地、占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”，根本没有按照《土地管理法》第48条的规定公布征地补偿方案、听取被征地农民的意见，失地农民没有主张权利的机会，其合法权益能否得到保护就可想而知了。 
    （三）征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障 
    《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”该条对征用耕地的土地补偿费标准规定为被征用前三年该地前三年平均产值的六至十倍，对安置补助费的补偿规定为被征用前三年该地前三年平均产值的四至六倍、最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。对被征地集体经济组织和农民进行征地补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者和使用者的生产利益、财产利益在矛盾中的必要协调。但关于倍数的规定带有浓厚的计划经济色彩。以土地被征用前三年平均生产总值确定补偿标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值升值，事实上土地征用价经常远低于市场价。该标准显然偏低，廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应农民的土地征收与土地转让之间的差价利益（有时候是巨大的），侵害了广大农民的利益。而又有相当一部分补偿款被确定为农村集体经济组织所有或被不公平分配，而未补偿到失地农民手中，使得农民的利益再次受到侵害。据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元，而其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？ 
    在笔者近期承办的一起土地补偿纠纷案件中，政府征用郊区菜地9.1691公顷，给予村委会土地补偿费2942171.1元、安置补助费4576710.6元、青苗补偿费165043.8元、地上附着物补偿费1977444.5元，各项合计9661370元，村委会实际支付安置补助费3970440元、青苗补偿费271044.30元，合计4241484.30元。被征用地的征用价远低于市场价（相差约两倍以上），而且其中被安置的农业人口和青苗补偿并非只限于失地农民，还有部分其他未被占地的农民也享有同样政策，失地农民真正得到的补偿不足总补偿款的三分之一。  
    （四）土地补偿款分配混乱使得矛盾加剧 
    征地补偿费是基于农村集体土地被国家征用后而产生的收益，是对因土地被占用的农民的经济补偿。国家因建设征用土地，必须对被征用土地的农村集体经济组织及其成员的生产和生活负责，依法给予补偿，妥善安置。《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”由于被征用的土地均为农民集体所有，而非农民个人所有，国家在征用集体土地时，通常与村委会（组）签订征地合同，除被征土地上的附着物和青苗补偿费支付给所有权人以外，其他征地补偿费用按规定支付给农村集体经济组织即村委会（组），再由村委会（组）根据具体情况管理并决定征地补偿费用的具体使用。村（组）往往是将土地补偿费未用于补偿村民而另作他用，如偿还村集体历史欠债等。安置补助费则以货币形式发放给个人，安置对象和安置标准由村委会（组）提出方案，以村民代表大会讨论通过。村委会（组）在制定的安置方案中常以全村（组）“一盘棋”、“大局意识”为由，确定安置范围，使本已非常有限的补偿费成为农民争夺的目标，每个人都想分得最大利益，而排除他人参与分配，人为增加了矛盾。政府对于青苗费和地上附着物的补偿本应与所有权人直接核定并支付，但由于政府懒于与农户逐户核实和发放费用，为图省事以行政区域版图面积确定青苗费和地上附着物补偿，致使集体与农民个人之间所有权界限不清。而村（组）又故意混淆界限，引

起部分村民误会，也导致村（组）集体与农民争补偿的纠纷不断。此外，在土地补偿分配中对“出嫁女”、“入赘婿”等人的非村民待遇，也是纠纷产生的原因之一。 
    笔者承办的上例土地分配纠纷案件，政府在四组、五组征地，与村委会签订征地补偿合同。村委会以被征地数除以全村人均耕地数（0.3亩/人），得出需要安置的农业人口数，再根据每个劳力服务年限确定安置补助费标准制定安置方案，安置方案在村民代表大会讨论通过，引起被征地农民的强烈不满。因为村委会确定的安置范围远远超过被征用地的农业人口数（四组、五组人均耕地数大于村人均耕地数），因此出现100多名未被征地的农民参与“分蛋糕”的情况，而村委会并未因此增加安置费用，实质上降低了被征地农民的安置标准。四组、五组被征地农民虽不同意安置补偿方案，但由于即或其村民代表全部不同意也不能形成多种意见，而其他组的村民代表或对其有利、或事不关己，都举手赞成，安置方案得以顺利通过并执行，似乎是民主自治，实际上假借集体名义侵犯了失地农民个人权益。当出现纠纷农民上访或诉至法院时，村委会则表示安置方案已被大多数人接受，不可能“翻盘”，而被征地农民以拒绝交地来对抗，致使纠纷的解决出现僵局，矛盾激化。 


    二、处理农村土地征用补偿费用纠纷中常遇到的几个问题 
    （一）土地补偿费的管理和使用 
    土地征用既非没收，也非等价交换，是国家利用强制力对土地的有偿取得。土地补偿费是对被征用土地农村集体经济组织的适当补偿，是土地征用收益，补偿的目的是为了不降低被征地农民的生活水平。依照《土地管理法实施条例》第26条的规定归农村集体经济组织所有，但对于如何管理和使用法律没有明确规定，各地做法不一。有的用于偿还债务，有的直接对村民进行分配，有的根据需要决定其用途等。 
    土地征用补偿费如何使用是广大失地农民非常关注的问题，法律虽未明确规定如何使用，但笔者认为应主要用于对失地农民的安置、帮助，而不是用于偿还村集体债务等，否则不容易为失地农民接受。此问题已引起部分地方政府的重视，如湖北省人民政府在鄂政发[2005]11号文《关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》规定：“土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，农村集体经济组织如不能调整质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，必须将不低于70%的土地补偿费主要分配给被征地农民；土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费全部用于被征地农民生产生活安置。”该文件明确具体规定了土地征用补偿款的分配使用，反映了政府对土地补偿款立法本意的深刻理解和对失地农民利益的切实有效保护，为湖北省范围土地征用补偿费的分配提供了政策依据。由此笔者深感在司法实践征地补偿方面法律、法规的滞后。 
    （二）安置范围和安置方式的确定  
    安置补助费是政府为安置好以被征用土地为主要生活资料的农业人口生产、生活所需的补助费用。根据《土地管理法实施条例》第26条的规定，安置补助费必须专款专用，不得挪作他用；需要安置的支付给负责安置的单位，不需要安置的发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。在实际操作中大多是将安置补助费支付给村委会（组），村委会（组）确定安置范围和安置标准后发放给个人，其中的问题是安置范围和安置标准如何确定？  
    农村土地实行集体经济组织内部家庭承包经营制度，承包经营的原则是“承包合同三十年不变”、“增人不增田、减人不减地”。尽管在土地承包经营发包时尽可能做到大致公平，但在三十年的承包经营过程中，因婚嫁生死等各种原因使每个农户人数发生巨大变化，村与村之间、组与组之间人均耕地数可能有很大悬殊，而安置补助费是根据被征用的耕地面积和人均耕地面积确定，导致安置补助费与被征地面积不成比例。当被征地农民看到村民之间征地面积不同而安置补助费一样、被征地面积少而安置补助费多、不征地也安置时，感到不公平，产生强烈抵触情绪。尤其是被征用土地面积大的农民，坚持要求按被征地面积大小确定安置补助费标准，不征地不安置，不同意将给村集体经济组织尽义务年限等作为确定安置补助费标准的条件之一。其理由是安置补助费是因土地征用而产生的收益，根据权利义务对等原则，被征用的土地大就应得到的补偿多（安置补助费也是补偿之一），如果没有征地行为的发生，那些不征地而安置的人员何从得到安置？在农村，前些年当兴起办企业热时，很多农民想办法进了企业，成了让人羡慕的“工人”，但并未办理“农转非”手续，告别的黄土地则被其他农民“脸朝黄土、背朝天”地辛勤耕耘着。如今经济格局发生变化，村办企业工人纷纷下岗回家（部分人买断工龄），因其农业人口身份在土地征用后享有村民待遇，也引起了被征地农民的不满。 
    笔者认为农村土地所有权、承包经营权明晰确定，以是否被征用土地确定安置范围、以被征用土地面积大小确定安置标准简洁直观，易于操作。而以人均耕地面积确定安置范围、以被征地农民的尽义务年限等条件确定安置标准，容易引发纠纷。当按人均耕地面积确定的安置人数多于被占用土地上的农业人口数时，多出来的受益主体由村委会随意决定，又引起新的矛盾。按征用土地面积大小确定安置，这种观点显然与现行的《土地管理法》第47条规定相悖。如何解决，有待立法专家斟酌。如果负责安置的单位只是简单的安置费转支付，甚至于是减少转支付，安置费又何必支付给安置单位。不如按不需要安置处理、将安置费直接发放给被征用土地上的农业人口，岂不是更能保护失地农民的利益？！ 
    （三）地上附着物和青苗补偿费的支付 
    地上附着物和青苗补偿费是农村土地被征用后、地上附着物和青苗的毁损灭失而对所有权人给予的一种补偿，对其权属不存在争议。 
    常见的纠纷是政府虽有对村集体、每个农户地上附着物和青苗等实物清点，但在实际操作中却是与村集体签订补偿合同、按行政区域版图捆绑补偿，将补偿费笼统支付给村集体，村集体再根据实际清点结果和农民承包土地面积对农民支付地上附着物和青苗补偿费，则政府支付的青苗费与农民得到的青苗费不一致。政府对捆绑补偿的解释是为了给失地农民多争取补偿，而实际上不仅未补偿给失地农民（补偿给了村集体），反而引起失地农民的误会，引发纠纷，而且笔者认为该行为的合法性值得商榷。法律虽没有禁止政府（土地征用人）就地上附着物和青苗费与村委会签订补偿协议，但由于地上附着物和青苗的所有权通过实物清点已经明确，土地征用人应与所有权人直接签订补偿协议和支付补偿费用，村委会只能就村集体所有的地上附着物与土地征用人达成协议、领取补偿款。而村委会将被征用的土地上所有的地上附着物和青苗补偿一并处分，因未取得其他所有权人的授权属无权代理，该合同部分无效。诚然，如果政府（土地征用人）在每次征地过程中都对每个所有权人逐户清点、签订补偿协议、支付补偿费，需要花费大量精力，但这是政府（土地征用人）的法定职责，不能因麻烦而不履行。此外，政府如想给失地农民多争取补偿，可参考市场因素依法适当提高补偿标准，而不宜简单扩大补偿，如对于道路、沟坎等非耕种部分也给予青苗补偿显然不符合常理。 
    （四）对交付土地强制执行权的立法建议 
    《土地管理法实施条例》第25条规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”按照该

规定，征地补偿和安置争议不影响土地的征用，当被征用人拒绝交付土地时，土地征用人可以申请人民法院强制执行，从而有大批的土地行政非诉执行案件申请到人民法院。人民法院对申请人申请执行的依据（如生效的交付土地决定书等）进行一般审查后，依照《行政诉讼法》第66条、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第93条的规定裁定准予执行，被执行人多为被征地农民。在执行过程中，被征地农民通常以村委会制定的安置补偿方案不合理为由拒绝执行。尽管有时也认为村委会在对被占地农民的安置上存在一定问题，但因属于另一法律关系和程序，人民法院又受行政非诉执行案件审查和处理范围的程序局限，不能解决被执行人提出的问题，更不能主动提供司法救济。一方面法院应予执行，且地方政府不断给人民法院施加压力，一方面被征地农民担心一旦将地交出后再无主张权利的筹码，从而和法院进行强烈对抗，大量矛盾集中到人民法院，人民法院成了矛盾的焦点，真正的责任人即安置义务人却逍遥无事。 
    《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”笔者认为农村土地征用和城市房屋拆迁虽在行为对象、行为程序、法律依据等方面有诸多不同，但行为的法律性质却是相同的，能否在立法上参照城市房屋拆迁管理规定赋予县级以上人民政府行政强制执行权？如果是这样，则不仅减轻人民法院的压力，更主要的是敦促政府和安置义务人以积极的态度解决失地农民的征地补偿纠纷，还会提高执行的效率，取得最好的社会效果。也许会有人提出质疑，会否出现政府强行征地、动用公安武警等公权野蛮执行，岂不是更加侵犯了失地农民的合法权益。笔者认为这种顾虑没有必要，因为农村土地征用同城市房屋拆迁一样，相关法律法规均规定了行政裁决、行政复议及行政诉讼等程序，毋用担心权利救济问题。 
    土地资源是国家的垄断性资源，土地资源的商品化正在不断获得承认。处于法治社会中的农村土地征用问题正期待着国家给予公平合理的解决，农村土地征用不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安宁。人民法院虽然拥有司法权，并可运用国家强制力实施权利救济，但其对农村社会的影响力远不如政府。对大多数村民来说，诉至法院是最后的迫于无奈且又微乎其微，而政府的管理无处不在。因此，规范政府的土地征用行为是解决土地征用纠纷的根本所在。人民法院既要充分尊重行政权力、维护行政机关依法行政，同时又需要有超脱人事和财政受制于地方政府的勇气，在纠纷处理中保持中立，充分表达对法律的忠实理解和对行政行为合法性的正确判断，确保司法救济这道最后屏障。