当前职务犯罪现象透析及若干预防对策研究

职务犯罪不是一个法定罪名，也不是法定的类罪名。在司法实践中，一般是指国家工作人员和国家机关工作人员在履行职务过程中的作为或不作为行为触犯刑法而构成的犯罪。职务犯罪作为腐败的极端形式，在本质上是权力的异化和失控，是腐败现象中最为突出的表现。近年来，我们党和国家也充分认识到这一问题的重要性，并在预防职务犯罪方面也出台了一系列举措，反腐败斗争也取得了一系列突破性进展。比如党的十六大确定反腐倡廉的途径和方法，提出要加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。十六届三中、四中全会提出和强调建立健全惩治和预防腐败体系，为我们在反腐败斗争尤其是预防职务犯罪工作提供了正确的方向和有力的武器。2005年1月，党中央又颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，对惩治和预防腐败导致的职务犯罪工作作出了全面规划和部署。各省、自治区人大也相继出台了《预防职务犯罪条例》①。2005年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议以全票通过决定，批准我国加入《联合国反腐败公约》，这些举措，都是很好的明证。但如何从根本上遏制权力腐败，减少职务犯罪，它既是一项久远的历史和现实问题，也是摆在任何一个执政党面前的一项系统工程。下面笔者就新形势下职务犯罪的类型及表现形式、若干预防对策谈点浅见。  
    一、职务犯罪的类型及表现形式 
    在不同的社会中，存在着程度不同的职务犯罪现象，职务犯罪的类型及表现形式也不尽相同。我们要有效地预防和惩治职务犯罪，就必须认清职务犯罪的类型及表现形式，只有这样，才能有效地采取整治措施，对症下药。据有关资料显示，近年来职务犯罪主要表现为贪污贿赂、挪用公款等经济犯罪和渎职侵权犯罪②。归纳起来，当前我国职务犯罪主要存在以下几种类型和表现形式：  
    （一）“公私共权”、官商结合、参股谋利构成的权钱交易型。随着改革开放的不断深入发展，通过私人生活积累财富的机会增多，少数国家公务人员经不住经济上“好处”利诱，物质利益上的吸引，“捞一把”的思想大大复活了，以权力换取金钱和物质利益便成了当今职务犯罪的主要类型之一。这种“公私共权”，换一个说法就是官商共同体。据《中国经营报》报到，广东省梅州市大兴“8•7”特大透水事故中，煤炭公司董事长曾云高是当地“人大代表”③。又如四川省以原汉源县县委书记汤福锦、不法商人彭氏兄弟为主体的官商利益集团，又是一个活生生的事例④。我们从当前查处的职务犯罪情况看，这种“公私共权”，官商结合已成为职务犯罪的典型表现。 
    （二）权力“寻租”、“公权私租”、中饱私囊构成贪污受贿型。突出表现在利用国家赋予的公权力“寻租”，以国有财产向当事人索贿或受贿。这种职务犯罪轻重有异，涉及面大，往往治而复出，花样翻新，在一些地区、部门势头有增无减。权力“寻租”、“公权私租”主要有三种形式：一是权力的“期权化”。二是权力的“假借”和“转让”。三是赃款“漂白”，资本增值。这些人奉行“有权不用，过期作废”的信条，千方百计、不择手段、见什么捞什么，借以满足私欲，中饱私囊。有的通过办公司、境外投资、回国投资等形式利用职权假公济私、化公为私。有的由过去的暗贪或暗送暗要，发展到现在的公开、半公开，把不法收入逐步变成合法收入。这种现象，在党政干部中虽是极少数，但其绝对数并不少。仅2004年，我国各级法院全年共审结贪污、受贿等职务犯罪案件就达24184（含旧存），比2003年上升5.21%，判处县处级以上国家工作人员罪犯772人,其中省部级6人,地厅级98人⑤。这种权力“寻租”，以权谋私式的的贪污受贿型犯罪成为当今职务犯罪的又一重要方式。 
    （三）“公权私用”、私欲膨胀、道德伦丧构成的腐化堕落型。在改革开放和市场经济条件下，少数握有国家权力的国家公职人员理想信念动摇，经不起时代的考验。有的放松世界观的改造，道德品质败坏，丧失立场，道德伦丧；有的私欲膨胀，在拜金主义面前随波逐流，讲排场，比阔气，或到封建迷信和其他消极行为中去寻求精神寄托；有的集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化为一体，意志衰退，思想空虚，沉湎于花天酒地，欲壑难填，挥霍无度、骄奢淫逸，参与嫖娼、包养情妇，乱搞两性关系等等。从近年来媒体披露的许多腐败案看，一些腐败分子的腐败起点，都是从接受他人提供色情服务开始的。比如因“女色”而影响大好仕途的湖北省原副省长孟庆平，就是被“美色大餐”击倒后被法院以受贿罪判处判处有期徒刑十年；还有因“贪财好色”被判无期徒刑的原贵州省省委书记、省人大常委会主任刘方仁⑥等等。因此，我们不能低估“性贿赂”的威力，其“冲击波”和“光辐射”在新时期对一些党政干部仍具有极大的杀伤力。 
    （四）衙门作风、玩忽职守、失职渎职构成的严重渎职型。长期以来，由于有些部门权力过分集中，使一些国家工作人员存在严重的渎职、失职现象。具体表现为：一是高高在上，衙门作风，导致严重渎职。有的做官当老爷，摆衙门作风，不为群众办实事，好说空话，热衷于做表面文章，搞“面子”工程。有的缺乏为民爱民亲民之心，对群众和当事人态度粗暴、蛮横等等。二是脱离实际、主观臆断，导致严重渎职。有的违背实事求是的原则，理论与实际相脱离，不调查研究，主观臆断，导致工作中的偏差，造成严重的损失和浪费。三是作风漂浮，玩忽职守，导致严重渎职。有的事业心衰退，作风漂浮，工作不负责任，得过且过，玩忽职守，给国家政治经济、人民群众生命财产造成重大损失。 
    二、职务犯罪的若干预防对策 
    （一）立法防治 
    1、立法态度需进一步转换。国家公务人员职务犯罪发案率不断上升，与我们缺乏从严惩治职务犯罪的法律意识有关，我们在这方面要借鉴大陆法系国家有关对职务犯罪的立法经验。比如芬兰，对预防公务员的职务犯罪，就有一整套经过长期实践而形成的严格的法律法规。只要公务员接受贿赂，或他人向公务员行贿，都将受到法律的制裁⑦。同时，芬兰的《刑事法》中并没有对行贿或受贿的数额规定最低限额。公务员接受少量的贿赂或好处都有可能构成犯罪。因此，我们要重新确立严惩职务犯罪的立法指导思想，也就是在加大对职务犯罪惩处力度的同时，要尽快研究制定《职务犯罪监督法》，进一步加大对职务犯罪的法律约束，只有使对职务犯罪的立法达到法网恢恢、疏而不漏的程度，才能有效地预防和控制职务犯罪。 
     2、立法技术需进一步进步。我国新刑法虽然将职务犯罪中的贪污贿赂罪专设一章，处罚也比旧刑法严厉，并且也更加系统化。但从司法实践来看，这种以刑法典为轴心的一元立法，很难克服刑法典的稳定性与职务犯罪的变异性之间的矛盾，因此，我们应当采用多元立法方式。例如，要进一步完善经济立法，尽快研究制定《财产申报法》，以消除贪利型、渎职型等职务犯罪赖以滋生的土壤；要进一步加强行政立法，尽快研究制定《国家公务员行为规范法》，以严格规定国家工作人员的职责范围，堵塞管理上的漏洞；要尽快制定惩治职务犯罪的单行刑事法规，如尽快制定一部专门的《反贪污贿赂法》，这已是当今世界的一个发展趋势；要使制裁职务犯罪这张法网疏而不漏，形成整体合力，应尽快制定《公民举报法》，使公务人员的行为始终处于公众监督的“阳光”之下；要适时修改刑法典，以适应改革开放和市场经济条件下职务犯罪的新情况和新特点；要注意采用附随型的立法方式，如在行政法规、经济法规中附随规定某些已超越一般违法行为性质的职务犯罪；要尽快研究制定出《预防职务犯罪

法》或统一的预防法规或条例。可以将预防权用法律来加以确认和规范，将司法机关、国家行政机关、公职人员和社会成员预防职务犯罪的权利义务以及预防的范围、内容、程序、方法进行明确规定和细化，从而形成一套比较完善和规范的预防职务犯罪的法规体系，使预防职务犯罪真正做到有法可依。 
    3、立法内容需体现时代性。马克思说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”⑧随着我国改革开放的进一步深入，我们对有关惩治职务犯罪的立法内容需适时进行修改和完善。一方面，应在严谨缜密上下功夫。比如，应增强惩治贪赃犯罪的威慑力，降低处罚的数额起点，提高法定刑，增加罚金刑；要强化对贪赃犯罪主体犯罪能力的限制和再犯能力的剥夺，实施严格的资格刑；要修改、完善贪赃犯罪的构成要件。另一方面，要在与时俱进上下功夫。例如，应因情增设一些新型的职务犯罪罪种，要进一步界定职务犯罪的主体范围，以确保刑法的精确打击；应完善处罚机制，如对职务犯罪要“宽严相济”，该从轻的从轻，该从重的从重，既要多适用“社区娇正”，又要提高法定刑、施以财产刑、适用资格刑等；应将纯正的职务犯罪集中于渎职罪中，并扩大非纯正的职务犯罪的范围；应协调职务犯罪与非职务犯罪的刑罚比重；应进一步修改和完善某些具体职务犯罪的构成要件及其处罚原则；应调整渎职罪在刑法分则体系中的位置，将其章次前移，以体现“吏治”严于“民治”的决心等等。只有这样，才能把预防职务犯罪工作纳入法制化轨道，从而达到从源头上治理腐败，遏制和减少职务犯罪的预期效果。 


    （二）机制防治  
     1、改革现行管理体制。在预防职务犯罪中，不少人一谈到体制原因就望而却步，认为遥不可及，显得无可奈何，根本没有要通过体制创新来解决问题的动力。显然，如果仅仅针对已发生的体制问题本身，比如惩治腐败、从严治党、治政，顶多能够修复一下本来就有缺陷的体制和机制，必然是治标而不治本。只有进行体制改革，即针对现行体制的缺陷和不足，进行体制和机制的重新设计，才有可能实现标本兼治⑨。笔者认为，改革现行预防职务犯罪管理体制的最佳办法是加强体制改革创新，合理配置权力。而深化现行管理体制改革的重要内容就是对权力进行合理配置，关键是精简机构、转换政府职能、改革人事制度、实行政企分开，核心是解决好权力集中和权力分解之间的关系问题。实践证明：权力过分集中，必然导致权力的滥用、权力的腐败，产生职务犯罪。但是，如果权力较为分散，某项或某类权力由多个人或多个部门享有、行使，相互制约，一旦发生职务犯罪，则在客观上又很可能导致职务犯罪牵涉的面比较宽，涉及的人或单位比较多，窝案、串案、群体性职务犯罪相对增加，引起的社会震动较大，综合的危害结果加大。且由于权力分解，必然一定程度上降低工作效率。所以，我们既不能一味地分解权力，以求得防止职务犯罪的发生，极大地增加职务犯罪个案的危害结果；也不能一味地集中权力，而形成极高的职务犯罪发生率。正确的思路应该是在正确合理分解权力的情况下，要使党和政府真正处于服务经济的地位，并认真处理好党政官员管企业、管人财物、管市场的问题，从而割断“官场”和“市场”之间的“脐带”，杜绝“公私共权”、“权力寻租”、官商结合的发生发展的条件和温床。 
    2、改革现行监督体制。近年来，我们为了有效地制约国家公务人员的公共权力，建立健全了如政务公开制度、权力分解制度，离任审计制、会计委派制、行风评议制及收支两条线等一系列监督制度，但是腐败和职务犯罪并没有因此而有效地遏制。这就要求我们在创新监督制度的设计中，要改变职务犯罪者以为“职务犯罪是一件很容易的事”的认知判断。我们要从新的形势对国家公务人员监督工作新的要求着眼，确立国家公务人员监督工作新思路。要从强化公务人员监督效能着眼，着力构建与多元化的公职人员选拔任用机制相适用的公务人员监督管理新机制。要从提高公务人员监督管理工作的组织化和规范化程度着眼，积极探索建立公务人员监督管理工作的新制度。因此，在监督制度的设计中，要充分地考虑到人性的自利性或易错性弱点，使职务犯罪者犯罪目的的达成越来越困难。我们需要重新认识一些重要的制度假定。要设法使国家部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员还是行政管理的公务员，都难以通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或者亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。这也就意味着在制度设计时，要考虑到在公共权力、公共资源的配置和处理过程中可能存在的不受监督或难以监督的每一个环节，“让权力在阳光下运作”。使其主观上“不想为”，客观上“不敢为”，制度设置上“不能为”，尽量从源头上堵塞容易导致职务犯罪的漏洞。 
    3、改革现行经费体制。按照公共财政的要求，要从立法上进一步完善“收支两条线”的管理机制，严肃财经纪律，严禁私设“小金库”，坚决杜绝收支挂钩的运行机制。要继续推进国库集中收付体制改革，进一步探索将各级财会核算中心和国库集中收付中心互动运行模式，努力建立起科学合理的财政体制，堵塞容易滋生腐败和职务犯罪的各种漏洞。与此同时，对司法机关来说，改革现行经费体制的理想模式则是实行预防职务犯罪活动的经费独立。也就是实现预防职务犯罪活动经费单列体制，全国预防职务犯罪活动的经费由中央财政负担，或者实行中央和省级财政分级分类负担体制，并由中央政法委领导下的预防职务犯罪领导小组或最高检察院统一掌握，摆脱司法屈从于行政机关和其他社会干预，从而将这些外来干预对预防职务犯罪的影响降至可能最低限度，从物质上来避免司法权力“地方化”，检察院和法院“部门化”；另外，为加强措施以消除利益驱动，对司法机关实行收费多少与财政拨款脱钩，从而使司法执法活动于本部门经济利益脱钩。 
    （三）实践防治   
    1、加大教育力度，不断夯实拒腐防变的道德防线。预防职务犯罪，遏制腐败行为的发生，必须抓住教育这个基础，从思想上筑牢拒腐防变的道德防线。首先，要加强理想信念教育。千腐败，万腐败，都是思想先腐败。职务犯罪的发生是以思想的蜕变为先导的，防止职务犯罪现象的发生，就必须在广大公职人员中加强思想政治教育，着重抓好党的宗旨教育和理想信念教育，以“三个代表”的思想武装头脑、净化灵魂、规范言行，预防和清除腐朽思想的侵蚀，从而增强国家公职人员拒腐防变的能力。其次，要加强法制教育。要利用多种形式，增强公职人员的法制观念和依法办事的能力。各新闻单位要加强预防职务犯罪工作正反两方面典型的宣传。第三，要加强警示教育。通过以案说法，让犯罪分子现身说法以及建立警示教育等基地等形式，促进公务员自重、自省、自励、自警。要通过组织公职人员旁听对职务犯罪案件的开庭审判，进行职务犯罪危害性专题讨论等形式，开展形象生动的预防职务犯罪教育活动。 
    2、加大监督力度，不断夯实拒腐防变的制度防线。我们对公务人员的监督除要搞好党内监督、权力机关监督、经济监督、民主监督外，还应体现在政府监督、传媒监督和公众监督三个方面。  
    （1）政府监督。结合芬兰政府监督的经验，我们要推动《行政监察法》的修改，进一步完善行政监察管理体制，扩大监察机关的权限，强化监察职能，使之能相对独立行使监察权，从而发挥行政监察、督察和审计监督等职能作用。例如，给予监察机关查阅、查封银行存款权、停职检查权、奖励权，以及开除的处分权等。与此同时，进一步完善特派督察员和检察员制度，督察员有权出席政府各职能部门召开的会议，监督“党政一把手”和政府所作出的决定是否合法，

检察员有权随时要求政府官员对自己的行为作出解释。特派督察员和检察员还接受普通群众的举报，对公职人员的不当行为提出警告，对严重违法的公职人员移交检察机关提出起诉。 
    （2）传媒监督。在现代法治社会，传媒监督具有强大的社会影响力，且该影响力超过了目前我国已设置的诸如国家权力机关的监督、党的纪律检查机关的监督、政府行政监督机关的监督等众多监督的影响力，所以传媒监督也被人们称为是继立法、行政、司法权之外的第四种权力。因此，传媒监督是最快捷、最有效、影响面最大、最淋漓尽致的监督，它既是制约国家公权力进而消除权力腐败现象的利器，又是保障公民私权利不受非法限制和侵犯的盾牌；我们只有加大对国家公务人员的传媒监督，通过媒体把问题公诸于众，暴露在光天化日之下，才能有效地防止权力的滥用和职务犯罪的发生。 
    （3）公众监督。据对职务犯罪的一项专题调查统计警示：95%以上的国企领导腐败案件既不是年度审计暴露出来的，也不是由同级纪检、监察等监督部门发现的，大多是群众举报或其他案件审理中带出的。特别是企业“一把手”有问题，同级监督往往无能为力。因此，我们要全面实施“政务公众全程监督” 制度，把国家公务人员权力和职责公布给群众，让公众对公务人员的工作进行监督，使公务人员的行为始终处于公众监督的“阳光”之下。与此同时，要明确便于群众对权力监督的重要内容和监督的方法，政府也应为公众提供各种机会，调动群众监督的主动性和积极性，真正的保障公众行使监督权，使公众充分发挥“眼睛”的作用，最大限度地从源头上遏制职务犯罪现象的发生。 
    3、加大打击力度，不断夯实拒腐防变的法律防线。加大对腐败分子的打击力度，让其为自己的犯罪行为付出应有的沉重的代价，是预防职务犯罪最有力度、最能体现成效的办法。当前，在党中央对惩治腐败问题高度重视和支持下，我国反腐败工作成绩斐然，一大批腐败分子落马，而且涉及的职务越来越高，通过不断揭露、证实和惩处职务犯罪活动，有效地遏制职务犯罪高发多发的势头，发挥惩一儆百的震慑作用，从而体现出检察机关依法查办职务犯罪案件的威力。但职务犯罪并没有因此而销声匿迹，反而在一定时期有反弹甚至给人以前仆后继之势，关键原因在于虽然我们加大了惩处力度，但还没有达到法网恢恢，疏而不漏的程度。由于“准腐败”现象在现实生活中仍大量存在，地方党委和政府出于稳定大局等诸方面考虑，对发现的“准腐败”现象采取只要退出赃物即放一码的态度，更使腐败分子有恃无恐，加大了职务犯罪的信念。所以我们有必要进一步加大打击力度，坚持严格执法、公正执法。在查办权力腐败中，要淡化政治因素，无论涉及到什么人，都要敢于依法坚决清查，只要达到犯罪标准的要坚决给予刑罚处罚，对“准腐败”现象也应一抓到底，给予组织处理，决不能办人情案、关系案，更不能大事化小，小事化了。只有让腐败分子付出昂贵的代价，才能真正起到震慑作用，也才能达到查处一批人，震慑一批人，警醒一批人，最终达到减少和遏制职务犯罪的目的。  
  
    注释：  
①2005年5月27日，湖北省人大常委会公布了《湖北省预防职务犯罪条例》，自2005年8月1日起施行。 
② 王比学：《构筑职务犯罪预防屏障》，载《人民日报》，2005年2月16日，第13版。  
③ 曾云高的人际关系网络错综复杂，公司股东成员中有多人为政府机构要员，其中有一名党政要员年分红高达“200多万元”。正是因为有“当官的”入股，该矿在长达６年的时间内“非法”组织生产。“8•7”特大矿难的发生并非偶然，这是一起彻头彻尾的地方利益“联结”而造成的人祸。见熊学慧：《“８•７”矿难幕后：地方官员参股利益链》，载《中国经营报》2005年8月19日。 
④ 邓聿文：《官煤撤股下的官商共同体》，载《国际经营报》，2005年9月30日。 
⑤ 肖扬：《最高人民法院工作报告》载《中华人民共和国最高人民法院公报》，2005年第4期，第7页。 
⑥见《十六大以来反腐思路3大变化， 8名省部级高官落马》，载《南方日报》，2003年9月11日。  
⑦ 据新华通讯社2005年《内参选编》第27期报道，芬兰一向被认为是世界上最廉洁的国度之一，政府官员和公务员滥用职权、以权谋私的现象极为少见，芬兰全国各地法院每年受理的行贿案件不足10起，而且几乎没有大案。在国际反腐败组织“透明国际”公布的世界各国腐败指数排名中，芬兰连续多年被评为世界上最廉洁的国家。 
⑧ 《马克思恩格斯全集》第1卷，第71页。 
⑨李习彬、李亚：《政府组织整合失灵和体制扭曲的系统分析》，载《反腐败研究》第四集，浙江大学出版社，2004年9月版，第225页。 
⑩芬兰政府司法总监和议会督察员是芬兰国家和政府机构中的最高监察员，一般由著名法学家担任，主要工作是依据宪法监督总统、内阁成员以及政府官员是否遵守法律，履行职责。司法总监有权出席内阁会议，监督总统和政府所作出的决定是否合法，并有权随时要求政府官员对自己的行为作出解释。司法总监还接受普通群众的举报，对官员的不当行为提出警告，对严重违法的官员提出起诉。 
蒋伟：《舆论监督在建设法治国家中的作用》，载《法律科学》2000年第１期。 
“准腐败”：“准腐败”是指在权力的廉洁状态和腐败状态之间，形成了一种未达到追究违法责任的地步但权力本身并不干净的空间，这种状态被称为“准腐败”。当前，由于对职务犯罪行为的判断都有一定的量和质的标准。这些标准构成了追究违法违纪责任的起点。但我们知道，公职人员行为规范的底线往往高于这一基点。导致职务犯罪所带来的利益仍然很大，风险却很小，惩处的数量和实际职务犯罪人数来讲还是相对较小，绝大多数腐败分子在取得了巨大的实质利益后，仍能安全“着陆”，大大降低了打击的效果。