旅游产业开发中的两权分离分析

 摘  要：两权分离即所有权与经营权的分离，在经过了十几年的争论以后早已经在全国上下达成共识——所有权与经营权应当分离。但是这一原则是否能够普遍性地适用于所有的行业 、所有的产业中呢？尤其是在旅游产业中的风景名胜区的开发建设中，涉及到一个旅游产业开发与旅游资源的保护的关系问题。本文拟通过对在旅游产业开发中两权分离的利弊分析，提出一个合理的旅游产业开发对策。

    中国旅游业是伴随国家实行改革开放政策而得到大规模发展的。1978年实行改革开放政策以来，旅游生产力得到巨大释放。2001年中国旅游业总收入达到4995亿元，相当于当年国内生产总值的5.2%，中国旅游外汇收入已占国家服务贸易创汇额的半数以上[1].旅游业的快速发展，刺激了相关各业的发展，扩大了国内需求，增加了经济活力，促进了地方经济结构的调整，加速了东部地区和中西部地区的共同发展。此外，旅游业在改善投资环境，促进环境保护，弘扬民族文化，更新思想观念，提高人民生活质量等方面也发挥了重要作用，旅游业已成为国民经济新的增长点和许多地区的支柱产业。

    一、关于旅游产业开发中的两权分离的争论

    （一）争论的起源

    在最近几年中，国内在对待旅游发展的问题，出现了两种不同的声音，也可以称为两个突出的逆向潮流：一是从中央到地方，各级政府对旅游业的发展表现出极大的兴趣，不仅把它确定为国民经济的增长点，而且不少地方将其产业地位提升至支柱产业或先导产业，并制定出发展为旅游强省、强市宏伟目标的时间表，全国掀起了一个又一个加快旅游业发展的热潮；另一个是一些部门和某些专业的学者，通过举办研讨会、论坛会或发表文章，大声疾呼，指责发展旅游对文物、景区、遗产造成了巨大的破坏，称之为“旅游性破坏”，大有口诛笔伐之势。两种声音均很强烈，两种声音还在较量。而最近出现的关于景区所有权与经营权分离（或称为景区经营权出让）则更加体现了这两种潮流的存在。

    在2001年2月21日，四川省对外宣布，将九寨沟国家森林公园、三星堆遗址等十大著名景区以及100多个景点向海内外公开招商，拟以合资、合作、租赁承包、出让经营权等方式开发上述景区。此事经众多媒体频繁报道后，引起了中央政府有关部门和社会的广泛关注。很快，作为国家风景区主管部门的建设部在《关于对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复涵》中提出，任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权力。自此，引发出一场关于景区经营权是否可以转让的大争论。

    在后来的日子，围绕这一问题事件频频发生，争论此起彼伏，国内主要媒体对相关事件报道也非常多，其中影响比较大的有关于安徽省的黄山景区、山东曲阜的三孔景区、广西的桂林山水、还有武当山、岳阳楼以及兵马俑上市等事件的报道和评论，当然各地区的小动作那就数不胜数了。2002年8月，国家建设部做出了“企业不得买断风景名胜区”规定。到了这个时候，关于风景名胜区经营权和所有权分离的操作似乎划出了句号，但是认识并没有统一，是非并未弄清，争论并没有真正解决。

    （二）争论的焦点

    无论是研讨会还是发表文章，无论是一些部门的表态还是部门的新政策出台，这场争论的焦点是著名风景区是否可以实行“两权分离”，从根本上讲，还是如何处理保护和利用的关系问题。具体的讲，这场争论主要围绕以下几点展开的：

    1、风景名胜区和文物保护单位作为资源性资产，是否也可以像土地、矿山那样将所有权和经营权分离？如果不能，那么这些资源之间有什么根本性的区别？如果能，那么如何实行这两种权力的分离，即这些资源的经营权由谁出让，出让给谁，通过什么方式和渠道进行出让？

    2、风景名胜区和文物保护单位是否只进行保护，不能开发或经营？如可以经营，又由谁来经营，保护的经费从哪里来？这些经费没有保障的情况下会出现什么后果，如何解决？

    3、风景名胜区和文物保护单位属于国家资产，那么谁是真正的国有资产拥有者，是中央政府的主管部门还是地方政府，或是地方政府的主管部门？它们是否拥有全部的管理权、经营权和处置权？

    4、造成旅游资源或遗产破坏的根本原因是否就是管理和经营体制的转变？这种破坏是否由管理部门经营就可以完全避免？那么如何解释在没有实行这样转变之前出现的破坏现象？

    5、如果说企业经营是为了追求利润最大化，会出现急功近利而造成破坏，那么如何解释管理部门经营时出现的短期行为？

    二、在旅游产业开发中实行两权分离的利弊分析

    改革开放以来，我国经济学界和法学界出现了一个新名词——两权分离，它是特指资产，特别是国有资产的所有权和经营权的相对分离。两权分离本来不是当代的发明，古今中外早已有之，秦朝以来的封建社会土地所有制就是典型的两权分离了，因为地主作为土地的所有者是靠收取土地经营者农民的剩余劳动即地租来养活自己的。英国资本主义土地制度中的两权分离更是世界上最典型的。我们在改革开放以前把社会主义所有制和社会主义所有制的实现形式混为一谈，才导致两权不分，企业缺乏活力，最终影响到社会主义公有制的形象和声誉，甚至影响到社会主义的巩固和发展。改革开放以来，我们已认识到这一点，社会主义公有制条件下的两权分离已被国人所接受。

    确实，两权分离是在国有企业改革中提出的，而且主要是适合于企业当中的。将两权分离引入旅游风景名胜区的建设当中合适吗？我们的回答是肯定的。两权分离首先一方面确立了包括国家在内的投资者在旅游风景名胜区中的法律地位，依法享有的权利[1]；另一方面，它确立了旅游企业拥有包括经营权在内的全部法人财产权，以此为基础，就不仅可以确保所有者即国家的权益，确保出资者和旅游企业各自承担有限责任，而且可以确保旅游景区“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”真正成为市场竞争的主体[2].



    当前，我国旅游资源开发建设和经营管理正处于关键的改革时期，一些新的经营模式正在各地探索、酝酿和创新，已经形成了世界旅游资源的整体租赁经营、股份制企业经营、上市公司经营等多种模式，这些模式的出现，都是发展、改革和实践的需要。可以预见，随着我国旅游业的蓬勃发展和改革开放的不断深入，新的模式将层出不穷。综观已经实行两权分离的世界旅游风景名胜区的发展，至少表现出了以下积极的因素。

    （一）有利于建立起符合旅游风景名胜区良性发展的管理体制。

    长期以来，由于旅游风景名胜区管理体制复杂、政出多门的宏观管理格局，加之普遍存在的区位制约、交通等基础设施薄弱、资金投入不足和人才匮乏，使得在其经营发展中，专业化经营水平低，市场经济适应性差，可持续发展的后劲不足，难以适应社会主义市场经济的要求，难以适应旅游产业发展的要求，难以满足地方经济社会发展的要求。以上问题的核心在于旅游风景名胜区的市场化程度不高。解决风景名胜区经营和发展的首要任务是理顺体制、活化机制，创造符合市场经济要求、有利于其长远发展的经营模式，就是要实行风景名胜区的两权分离。市场化的进程有利于打破部门在强调保护的帽子底下对风景名胜区的垄断经营，但是经营管理质量难保障，最后的结果是资源既没有保护好，游客也不满意。这是一种典型的官商经营模式，官商必然直接带来服务态度差、服务质量低等突出问题。打破这种格局的途径只有竞争，只有勇敢地面对市场[4].

    （二）有利于增强旅游资源保护的能力。

    客观来看，企业更加注重企业自身的市场形象和长远发展。面对旅游资源实施有效保护和合理利用，这是企业良好市场形象的重要载体。比如说黄山原来一年的保护费200元，黄山旅游上市之后一年投入的保护费就是2500元。

    然而，单纯的实行市场化，片面的实施两权分离，又是对旅游产业的发展是不利的。各地方发展旅游经济的激情是高涨的，各处旅游景点纷纷上马，但是这种急切的愿望或者脱离本身的资源基础，或者造成对现有资源的过快、过度开发，难以真正实现当地旅游经济的起飞。特别是2000年中国实行每年三个“黄金周”休假制度以来，高潮期游客剧增，给风景名胜区和文物保护区造成巨大压力。此外，少数风景区的过度开发行为，违背了旅游资源保护和永续利用的原则，也不利于当地旅游产业的可持续发展。特别是在风景区保护范围内建设的过多的旅游设施，严重破坏了景区旅游资源本身的价值。

    通过以上的分析，我们可以明白在旅游产业开发中对于风景名胜区应当实行两权分离，尽量使其市场化。但是，由于风景名胜区和文物保护单位是资源性资产，是不可再生的资源，应当加大对其的保护力度。因此，在对旅游风景名胜区实行市场化的同时，我们也应当加大对旅游风景名胜区的宏观调控，使得我国的旅游产业能够得到健康，快速的发展。

    三、我国旅游开发中的面临问题的法律对策

    旅游产业是非常庞大的产业群，需要全社会的不懈努力，面对目前我国旅游产业开发过程中出现的问题，应当特别注意以下几点：

    （一）尽早制定颁布《中华人民共和国旅游法》，建立起完整的旅游法律体系。

    随着我国旅游业的快速发展，越来越多复杂的问题就需要一个涵盖旅游业各方面的完备的、科学的、和操作性的、针对性强的旅游业的综合性法律——《中华人民共和国旅游法》。这是规定一个国家发展旅游业的根本宗旨和原则、政府主管机构在旅游事业发展中的作用和权限、各类旅游企业的行业标准、旅游者的权利义务、旅游资源开发利用保护的有关原则、对外旅游关系、奖惩措施等。我国已经加入了世界贸易组织，制定一部旅游基本法已经显得非常必要了。

    （二）改革目前我国旅游风景名胜区的管理体制

    目前我国绝大多数的风景名胜区的管理体制还是沿用计划经济体制下构筑的体制，机制落后，观念保守，基本属于社会公益事业的范畴，不能严格按企业来运作。由于条块和政、企、事不分，政府机关的衙门作用与旧国营企业的各种弊端兼而有之。在经济收支上，财政拨款加单位创收，有的稍有盈余，对数入不敷出；在劳动人事制度上，机构臃肿，冗员众多；在分配体制上，死工资，大锅饭，平均主义盛行。这种管理体制和经营体制导致了许多地方旅游资源的闲置和浪费。同时，开发和经营中的无序、低效以至破坏，严重困饶着旅游资源的保护和旅游业的发展。出现了捧者金饭碗要饭吃的现象，宝贵的资源成为了财政的负担。

    注释：

    [1]  《论旅游业可持续发展》  赵翔翔  《武汉大学学报》 2000年2期

    [2] 《两权分离有利于建立公司法人制度》  宋承刚   《发展论坛》 1997年6期

    [3]  《两权分离的误区》  曹水苗   《安庆师范学院学报》 1997年4期

    [4]  《论我国旅游法制的改革与完善》  袁翔珠 《广西政法管理干部学院学报》 2002年2期

    参考文献：

    （1）《旅游法律法规》    旅游教育出版社   2002年10月

    （2）《2001年-2003年中国旅游发展：分析与预测》  社会科学文献出版社    2002年12月