我国构建多元解纷机制问题的探讨

「内容提要」随着公民自我权益保护意识的提高，民事诉讼案件逐年递增。合理有效的纠纷解决机制的构建是保证社会稳定、和谐发展的重要条件。目前我国的纠纷解决机制存在诸多问题，弊端凸显；诉讼外解纷机制不完善，缺少与诉讼机制的衔接。为此，如何构建多元解纷机制，快速有效地解决纠纷，值得探讨。
　　「关键词」民事纠纷构建多元解纷机制
　　一、现行民事纠纷解决机制存在的问题
　　民事纠纷发生在平等主体之间，以民事权利、义务为内容；其解决机制包括诉讼、调解、仲裁、行政裁决、和解等多种类型。按是否利用国家司法力量，分为诉讼机制与非诉讼机制。诉讼解决机制是通过司法程序解决纠纷，非诉讼解决机制是纠纷主体依靠自己力量或者通过第三者的力量来解决纠纷，其典型方式为调解和仲裁两种类型。我国民事解纷机制，经历了由非诉讼机制到诉讼机制的发展过程。目前，两种机制发挥的作用不同，非诉讼机制在解纷中作用微弱；现有机制不能有效定纷止争。主要体现在以下几个方面：
　　（一）诉讼案件较多，解纷速度相对较缓
　　在各种解纷机制中，法院作为纠纷解决者，其地位无疑是最高的。法院运用裁判权对纠纷作出裁决，讲究实体与程序公正，具有法律赋予的强制执行力，能保障当事人的合法权益；所以，百姓信赖诉讼、依靠诉讼。大量的案件不可避免地涌进法院，这种状况急需阻却机制。有关统计数据表明，法院收结案数量逐年攀升，特别是一些经济比较发达地区的基层法院，案件数量剧增，使其不堪重负。wWW..cOM
　　受案逐年增加，法官却没有得到应有增加。一方面因为工作压力大，经济待遇低，不少年富力强的法官纷纷下海，离开法院；另一方面成为法官的难度大，通过公务员考试进入法院后还要通过司法考试，而司法考试难度更大，又加之逐年有法官退休；致使不少基层法院法官人数不增反减。如笔者所在的基层法院目前尚缺编8人，下一年度将有20名法官退离工作岗位，而且大都是办案主力；因此，办案法官的压力将愈加沉重。
　　有限的司法资源难以跟上案件数量的攀升，加之诉讼固有的局限，带来的必然是民事纠纷解决的迟延与案件的积压。使当事人的合法利益不能得到及时的保障，就会迁怒于法院、法官，甚至引发新的冲突。所以说，法院、法官正承受着沉重的压力和严峻考验。
　　（二）调解、仲裁等机构多闲置，未发挥有效作用
　　与法院受案逐年递增形成鲜明对比的是民调、仲裁等机构闲置，甚至有些民间调解机制处于半瘫痪状态。以人民调解为例，近年来，无论是调解组织和调解纠纷的数量，还是调解所解决的纠纷与诉讼的比例，都呈下降趋势。据司法部人士介绍：调解与诉讼的比例在20世纪80年代约为10∶1；至2004年已降到1：1.[1]
　　同样，仲裁组织的作用也没有得到有效发挥，其资源未得到充分利用。根据2004年的一项统计，《仲裁法》实施以来，全国各地仲裁委员会仅受案33600多件，其中受案最多的为2002年，160家仲裁委员会共受理经济类型案件8353件，相当于经济发达区一个基层法院同期受案数，这实在微不足道。[2]
　　（三）当事人不满现有的解纷渠道
　　中央有关部门在2005年将“打官司难”列为社会三大问题之一。2007年国务院调整了诉讼收费标准，百姓不再因交诉讼费而为难；现在百姓认为难点是诉讼程序严格、复杂，及时结案难；再者是执行难；执行难一直是困扰法院和社会的一大难题，为此最高人民法院自2006年3月起在全国法院系统开展了声势浩大的集中清理执行积案活动，目前活动尚在进行中。据最高院的统计全国涉诉信访队伍逐年增加。主要埋怨诉讼解决渠道太困难，所以非规范的渠道随之滋生。如私人讨债公司、今年11月《今日说法》报到的私人开设的妇女维权中心等，这些非规范性的解纷方式，很容易酿成新的纠纷甚至于触犯法律，给社会增加不和谐因素。
　　（四）多元解纷机制尚未建立
　　我国现行的解纷方式除以法院判决和调解为主的诉讼解决方式外，诉讼外解决方式包括仲裁、行政机关的纠纷处理机制、民间组织调解及信访制度等；它们共同组成当代中国的解决纠纷体系。但由于存在各自为政、适用依据不一、规范和程序过于随意以及缺乏当事人信任等问题，过于倚重诉讼解决纠纷的观念一时难以改变。法院外的纠纷解决机制缺位，各种诉讼外纠纷解决方式之间发展不平衡，有的则形同虚设，当事人被迫走进法院。
　　二、诉讼案件剧增的原因
　　（一）诉讼全能意识的扩张
　　随着法治的发展，人们不再重视传统的非诉讼解纷形式。各类媒体、法学界不断向民众呼吁通过司法程序解决纠纷，维护自己合法权益的观念；似乎一旦诉诸司法，矛盾自然得以解决，而对诉讼的可操作性以及运作成本则不作任何论证。甚至一些担负纠纷解决职责的行政部门，对于民事纠纷也以诉讼可彻底解决为由，把纠纷推向了法院。诉讼全能主义已悄然形成，非诉讼的纠纷解决被抛在一边，不为人们所了解和熟知，从而失去了选择解决纠纷的渠道。
　　（二）非诉讼解决机制缺乏应有的权威
　　现存非诉讼解纷机制大都不是有最终权威性，以人民调解为例，我国人民调解所达成的协议不具有强制执行力，调解协议书常常得不到履行。经过辛辛苦苦的调解达成的协议得不到履行，欲实现权利只能重新诉诸法院，实际上要付出双倍的成本。长此以往，人们自然对人民调解失去信心。至于仲裁，情况也不容乐观。主要问题在于仲裁机构不享有执行权和其他强制措施权，一旦法院以不作为的形式对待仲裁，仲裁就失去生存的保障。总之，非诉讼解决机制缺乏应有的权威，这也是众多纠纷当事人选择诉讼的原因。
　　（三）法院对多元解纷机制不够重视
　　由于案件的逐年递增，法院、法官忙于此中，对运用多元解纷机制关注不够，不能主动指导和监督非诉讼机关开展工作。与基层民调、行政机关等非诉纠纷解决主体缺乏正常的联系沟通渠道；把审理案件作为法院的主要职责，对非诉纠纷的处理参与不够或被动参与。特别是在面对重大矛盾纠纷、单独调解很难奏效的情况下，法院组织、协调、主持多个纠纷解决主体共同调处矛盾的意识不强，措施不力，多元机制的主导地位难以体现。[3]
　　三、建立多元解决纠纷机制的重要性
　　从目前的纠纷解决机制来看，已无法满足社会发展的需要，无法及时解决众多的民事纠纷，因此，构建多元解纷机制势在必行。
　　（一）有效解纷的需求
　　建立多元解纷机制，各种解纷机制主体之间相互协调、相互配合，共同发挥作用，可有效解决纠纷。当事人可以根据利益权衡选择不同的处理机制，使纠纷得到及时、合理、有效的解决，缓解诉讼案件剧增与司法资源不足的矛盾，同时也会取得较好的社会效应，为社会创造和谐氛围。
　　（二）对诉讼的局限性的补充
　　面对千姿百态、不断变化的社会，通过司法程序解决纠纷不可避免地存在一定局限性，当事人的程序自主性不能得到尊重和保障。在某些社会关系和社会生活领域及各种规范调整方法中，司法并不是主要的方法，有时也不是成本最低的方法。因司法方法是法定的，具有稳定性，而司法要处理的现实社会生活则是具体的、形形色色的、易变的；因而，不可能有天衣无缝的司法方法。另外，司法涵盖的范围不是无限的，也并非在任何问题上都是适当的，在不少社会关系和社会生活领域或很多问题上，采用法律手段是不适宜的；例如：涉及人们思想、认识、信仰或一般私人生活方的问题。毫无疑问，通过诉讼方式解决民事纠纷存在着一系列矛盾和弊端；克服诉讼方式解决民事纠纷的局限性，必须走多元解纷机制之路。
　　（三）构建多元解纷机制的优势
　　中国历史上很早就发展了各种非诉讼的解决纠纷机制，强调“和为贵”、“让为先”的耻讼厌讼的儒家观念盛行一时。除了“和为贵”、“和谐”等理念支撑外，当前我国各级法院开始注重调解、提倡和解，并加强了与民间等诉讼外解纷机制主体的衔接；同时，司法部制定了《人民调解工作若干规定》，人民调解等传统诉讼外解纷机制也开始焕发生机。
　　四、构建多元解纷机制的实务探讨
　　研究和探索多元解纷机制，用法规的形式规范矛盾纠纷解决的方式渠道等，形成多元化纠纷解决工作格局，具有重要的社会意义。
　　（一）树立多元化解决纠纷的理念
　　目前，我国多元解纷机制尚未建立，各级法院正在努力实践。作为社会各界应给公众提供多元化的机制的信息，让当事人自由选择纠纷解决途径，不能仅仅强调走司法之路。可以说，多元化理念应该是建构多元化纠纷解决机制的最重要的价值观，它不仅要正面支持纠纷解决方式存在的合理性和价值，而且也要主张在现代社会扩大自治和自律的空间，以克服法治的局限性。[4]
　　（二）发挥法院的主导地位
　　在推进我国法治化进程中，法院的主要功能就是定纷止争，其主导地位无疑不容否定。要有效地解决纠纷，必须建立以诉讼机制为主导，以非诉讼机制为补充的多元解纷机制。
　　1、加强对非诉纠纷解决主体的支持和指导。如；开展专题培训、个案法律指导等培训活动，提升诉外纠纷解决人员的解纷能力；邀请诉外纠纷解决人员参与案件庭审前或诉讼活动中的一些辅助性工作，增强其对办案程序的认识等待；这些都是司法实践中可尝试的做法。

　　2、以立案为关口，充分履行释明告知义务，为当事人提供最佳的纠纷解决建议，使得公众面对纠纷的解决有充分的选择机会；在诉讼过程中，充分尊重当事人的处分权，促成当事人选择符合各自利益解决纠纷方式；在实际矛盾调处中，应主动与人民调解、行政仲裁等非诉纠纷解决机制对接，实现主体间的衔接和互动，吸纳诉讼外力量参与诉讼案件的调处，联合非诉纠纷解决主体对一些简易民事纠纷进行诉前调解，促成诉讼双方缓解矛盾，实现来访当事人与法院及其它非诉纠纷解决主体的有效对接。实践证明，在诉讼中引入多元化的解决方式，将使诉讼解决方式更具活力。
　　（三）赋予非诉讼解纷机制以权威
　　实际上，矛盾纠纷解决方式是多元化的，有司法、仲裁、协调、调解等，但各种解纷方式中权威性大小和有无权威是不同的，非诉讼解纷机制往往没有权威，从而影响了其正常发挥作用。所以，笔者主张就构建多元化解决纠纷机制进行立法，赋予非诉讼解纷机制以权威，只要当事人出于自愿，协议内容合法，应认定有效。
　　（四）构建具有特色的多元解纷机制
　　诉讼程序的严格和复杂性不可避免地导致讼累、诉讼拖延和增加诉讼成本，在司法资源严重匮乏的情形下，我们应当考虑怎样能够更好地利用其他社会资源来祢补司法资源的不足。
　　1、法院附设替代性纠纷解决机制
　　该机制是指当事人在民、商事案件开庭审理前，通过法官助理、人民陪审员主持调解，经法官审查确认后直接以调解方式结案。其特点是：纠纷解决方式的多样化、纠纷解决程序的非正式化。该机制以当事人自愿选择权保障当事人的程序权和实体权；法院坚守司法最终审查权确保民事纠纷处理的合法性、公正性。
　　2、诉外调解
　　我国的人民调解制度，作为诉外解决纠纷机制的一种方式，在促进社会和谐，维护生活秩序中发挥了较大的作用。因此，可对现有的人民调解制度进行改造和完善，使之进一步发挥人民调解制度的优势，有效化解各类民商事纠纷，更好为构建和谐社会关系服务。近年来，各级法院非常重视诉调对接工作，也在不断探索有效途径。
　　我院为切实加强诉调对接工作，促进审判工作与人民调解工作协调发展，依照《中华人民共和国民事诉讼法》、国务院《人民调解委员会组织条例》的规定，联合县司法局于2007年8月制定下发了《关于诉讼案件委托人民调解的实施细则》，并已贯彻执行。主要方案就是在县辖区各司法所成立了专门的协调机构——人民调解工作室，由各镇人民调解委员会负责日常工作。调解员由各司法所、镇调解委员会工作人员、人民陪审员以及各村人民调解委员会工作人员、村组负责人等共同担任。人民调解工作室主要承担3项职能：（1）接受法院委托开展人民调解；（2）负责委托民事纠纷的受理和流转；（3）定期培训人民调解员。法院将离婚纠纷；追索赡养费、抚育费、抚养费纠纷；争议不大，事实较为清楚的继承、收养纠纷；相邻纠纷；金额不大的买卖、借用、一般消费者权益纠纷；民间借贷纠纷；一般侵权纠纷；双方当事人具有亲属关系的商事合同纠纷；法院委托的其他适合人民调解的纠纷案件于庭审前交委托该机构调处。人民调解工作室应当在接受委托后15日内完成调解工作，经当事人申请，并征得法院同意的，可以延长但延长期限最多不超过15天。不能在期限内完成的应当视为调解不成，终止调解，及时将案件信息交还主审法官。
　　通过委托基层人民调解这种方式，使矛盾早发现、早调解，早控制，化解在庭外，化解在萌芽状态，做到小事不出村，大事不出镇，逐渐杜绝赴省进京涉诉上访案件。
　　3、速裁机制
　　为提高审判效率，降低诉讼成本，充分发挥民事简易案件快速审裁职能，对于证据完整，事实清楚，无须法院查证、请求单一，权利义务关系明确、当事人联系方便以及双方当事人利益冲突较小的案件，实行快立快审快结。
　　近期，我院的一个基层法庭通过被告亲属担保，调解结案了4起被告下落不明的租赁合同纠纷和人身损害赔偿案件。这4件案件被告均系已成年但尚未成家，起诉后发现其都躲避债务在外地打工，具体地点不明，依常规应公告送达起诉状副本、举证通知书及开庭传票，不仅审判周期长，也不利于权利人的利益得到切实保护。该法庭为平讼息诉，化解矛盾，积极动员被告亲属参与应诉，与原告协商达成代为履行义务的调解协议。4起案件中均由被告的近亲属担保，案件调解结案后，除一件履行期限尚未到期外，另3件均已由保证人全部履行了债务，受到了原告及被告家人的好评，取得了较好的法律效果和社会效果，同时也有效减轻了执行工作的压力。其调解成功的基础为，一是原、被告之间债权债务关系明确，被告的亲属及其他担保人清楚地了解侵权或合同存在的事实；二是被告虽成年但未成家，其亲属顾及被告声誉，不愿其长期处于被诉讼和执行的状态；三是案件标的不大，4案中多则上万元，少则千余元，案外人有代为履行义务的能力；四是调解解决纠纷后原告能够尽快实现其权利，无需较长时间的诉讼和申请强制执行，避免执行不能的风险。
　　4、充分发挥人民陪审员的作用
　　根据专利、商标等知识产权及一些新型案件的特点，可聘请专家陪审员，利用他们的专业知识对纠纷进行调解，其具备的专业知识易于使当事人信服，从而促使纠纷的解决。另外，要拓展人民陪审员参与法院工作的覆盖面，利用人民陪审员主持和参加庭前和庭中的调解工作，即：对一些事实清楚，争议不大的民商事案件，独立进行调解，这也是构建非诉机制，利用多种渠道解纷的良策。
　　结束语：合理有效的多元解纷机制的建立，可以有效发挥各类解纷机制的作用，及时保护当事人的合法权益；同时也能缓解诉讼案件剧增与司法资源不足的矛盾，促进社会稳定、和谐发展。
　　「参考资料」
　　[1]沈恒斌，多元化纠纷解决机制原理与务实，厦门大学出版社，2005年第1版
　　[2]沈恒斌，仲裁法新论，厦门大学出版社，2004年版
　　[3]沙长河，人民法庭在多元化纠纷解决机制中的价值及其实现，载于《中国法院网》
　　[4]范愉，非诉讼纠纷解决机制研究，中国政法大学出版社，2000年第1版