构建检察机关民事执行监督制度

　　执行工作是人民法院工作的重要组成部分，是实现人民法院审判职能的重要环节，也是当事人合法权益得以保护的最终体现。如果生效裁判文书得不到执行，司法公正得不到真正体现，当事人的合法权益不能受到保护， 法律 也就失去了应有的价值。从这个意义上讲，民事执行的价值大于审判。但当前的民事案件执行难、执行乱、执行环节上违法现象屡见不鲜，已严重影响到司法权威和司法公正，影响到我国社会主义法治国家建设。造成上述问题的原因有多方面，但最主要的原因是执行工作缺乏必要的有效的监督制约。笔者拟就有关问题谈点粗浅看法，供 参考 。
　　一、现行民事执行存在的主要问题
　　（一）现行民事执行权配置存在缺陷：1、权力过度集中。现行的民事执行权运行模式的客观状态是：或是执行员集执行实施权和执行裁决权于一体，或是在法院内部的不同的机构之间分别行使执行实施权和执行裁判权，或是执行机构中不同的内设机构和不同的执行人员之间分别行使执行实施权和执行裁判权。执行权过度集中带来的直接不良后果是：
（1）执行决策失误。由于人们对客观事物的认知有限，执行权由执行员一人垄断行使，导致对执行程序中的一些疑难、重大事项作决定时，可能因业务素质、社会经验以及知识面等客观局限性，不可避免地会出现一些失误，给当事人造成不应有的损失。（2）怠于行使执行权。权力的过度集中，缺乏外部权力监督，容易使执行员产生惰性，怠于行使执行权，致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。Www..Com（3）滥用执行权。权力的过度集中，一定程度上会使执行人员产生主观臆断，意气用事，行使执行权超越必要的、合理的限度，如违法执行案外人的财产，滥用强制措施，等等。
2、缺乏监督制约机制。执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。执行实施权、执行裁决权合并行使，使制约机制仅停留在自我监督的层面。缺乏法律意义上的监督制约机制，必然导致权力的滥用，使执行权在行使过程中不可避免地发生异化，容易产生剥夺当事人在执行程序中的知情权，执行案件“人为控制”、“暗箱操作”、不当执行、违法执行等问题，甚至出现“关系案”、“人情案”、“金钱案”等现象。
3、现行法院内部机构的设置不能满足监督制约及执行救济的需要。虽然法院在试图改变缺乏制约的状况，设置了内部监督制约机制，实行分权行使，但是，因监督主体和被监督主体同属于执行局，监督主体的地位只是相对独立，实际工作中，很多执行实施行为是局领导审批的，监督起来比较困难，故这种监督实质上仅停留在自我监督的层面。
　　（二）现行法律制度中执行监督立法的缺陷和不足。由于民行两大诉讼法中对执行外部监督未作具体规定，审判机关对检察机关的外部监督是采取回避或者限制监督的形式，如最高人民法院《如何处理人民检察院提出暂缓执行的批复》认为人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。
　　二、检察机关是民事执行最适格的监督主体
　　著名英国 历史 学家约翰·阿克顿勋爵有一句至理 政治 名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。” 法国启蒙思想家孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” 当今社会，权力需要制约，没有约束的权力必然产生腐败的观念已被人们所普遍接受。民事执行权属于国家公权力，具备权力本身固有的管理性、权威性和强制性的特征，也需被制约行使。
　　（一）检察机关对民事执行监督具有合法性。
　　从宪法和人民检察院组织法来看，我国现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条也作了同样的规定。这就决定了检察机关的性质以及与其他国家机关的职能区别，履行法律监督权力成为其宪法义务，即国家将法律监督权赋予了检察机关，那么，检察机关应当监督谁？有广义范围和狭义范围之说，广义的监督对象包括一切机关、组织和公民。狭义的监督对象专指国家工作人员的职务犯罪和利用职务实施的一些其他犯罪以及对刑事、民事、行政三大诉讼活动的监督。因此，对人民法院的审判活动实行法律监督的主体依法只能是检察机关。
　　从刑事法律角度看，九届全国人大常委会第三十一次会议于2002年12月28日通过的《中华人民共和国刑法》修正案（四）明确规定司法工作人员“在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役；致使当事人或者其他人的利益遭受特别重大损失的，处五年以上十年以下有期徒刑。”而刑事诉讼法赋予了检察机关对本犯罪的侦查权。可见，对于民事执行人员在执行活动中的严重违法行为（职务犯罪行为）的监督权法律已赋予了检察机关。对司法工作人员在民事执行中职务犯罪的侦查活动就是检察机关履行法律监督权的一种方式，只不过这种监督方式已经上升到在刑事层面罢了。这种监督无论在理论层面上，还是在司法实务的层面上都没有障碍。但对于司法工作人员在民事执行中的一般违法行为的监督，目前检察机关的作用还是极其有限，需要加强这方面的工作。
　　从民事诉讼法的规定及其立法精神来看，立法将民事执行程序已纳入民事诉讼法之中，该法第三编专门规定了执行程序，表明民事执行程序已归于民事诉讼的范围。总则第14条明确规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。这规定本身就赋予了检察院对民事执行的监督权。因为，“审判活动”包括从起诉、审理直至执行等整个诉讼活动的全过程，这同“人民法院独立行使审判权”中的“审判”一词的内涵和外延完全一致，执行是审判活动最后的具有特殊意义的关键环节，是审判活动出发点和落脚点，无疑属于检察机关监督审判活动的职能范围。如果狭意地把“审判活动”理解为仅指执行前的审理活动而把民事执行列为检察监督的盲区，即违背了立法原意，又会与民事诉讼法分则第208条，第188条之规定相矛盾。民事诉讼法第208条规定：执行中，案外人对执行标的提出异议的……按照审判监督程序处理。而审判监督程序的内涵既包括法院内部的审判监督程序也包括检察机关的民事抗诉程序，这是不争的事实。民事诉讼法第185条规定：“上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定……有权按照审判监督程序提出抗诉”，该条所述的“裁定”决不会仅限于审理阶段的裁定，显然包括执行裁定，即执行裁定属于民行检察抗诉对象。仅此三条已能够表明：检察机关开展民事执行监督是现行法律已明确授权的，监督职权不容置疑。最高人民法院批复认为“人民法院……在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。……人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据。” 这一批复在事实上并不能也没有将民事执行活动排除在检察监督的范围之外。执行程序中作出的裁定 自然 属于法律监督的范围，检察院对法院执行阶段的监督除了抗诉外，还可以采取检察建议、促成和解等方式进行法律监督。
　　从行政诉讼立法看，行政诉讼法第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。“行政诉讼”是指整个行政诉讼的全过程，它不仅包括法院的审判活动，而且还包括当事人的诉讼活动，当然更包括裁判结果的执行的非诉讼活动，它们是行政诉讼程序完整有效的统一。
　　（二）检察机关对民事执行监督具有合理性。
　　国家对不同监督主体进行监督活动的要求是不一样的，不同的监督主体进行监督活动产生的结果也有异。从理论上说，我国民事执行监督主体极为广泛。从外部讲，它包括了人大监督、党政监督、群众监督、检察监督、新闻舆论监督，以及政协的民主监督。外部监督中，人大监督主要体现在对法院整体工作情况的监督，宪法没有规定权力机关是法律监督机关，没有规定权力机关监督法律的实施，只规定了权力机关监督宪法的实施。虽然个别地方人大在着手考虑对个案进行监督 ，但因理论界争议较大，且无程序保障。权力机关对法院的日常民事执行活动实行普遍的监督既没有必要也不可能，因此极少采用。党政机关的监督更多地体现在对司法机关人、财、物方面的影响，是一种非程序化的监督手段，其负面影响明显大于正面作用。媒体监督，由于我国新闻立法严重滞后，政法工作特有的规定，对新闻界来说还有很长的路要走。政协监督，在现实生活中往往被看成是一种可有可无的监督。从内部讲，主要包括本院领导监督、上级法院的监督和内部成员间的监督。根据法院组织法，我国法院系统是按上下级之间监督关系构建的，上级法院对下级法院的民事执行行为有一定监督权力。但在实际运作中，这种监督作用极为有限。一是上级法院对下级法院执行情况掌握不多，难以监督。二是上级法院即便发现下级法院有违法执行行为，从目前法律规定看，没有相应的纠正措施，无法监督。虽然最高人民法院于2000年1月14日下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，这一规定使执行部门上下级形成了领导关系。这种改革适应了执行的行政性要求，但对司法性体现不足，违反了法院组织法所规定的上下级法院之间是监督关系的规定，有矫枉过正之嫌。况且，这种院长监督或上级法院监督，从权力制约角度讲毕竟是“自己监督自己”，实际效果并不理想，因为“监督从人性角度分析正是对被监督对象失去信任的结果。人性中总有一面是要抵制和逃避监督的，而这正是监督的内容，自己监督自己永远是一个逻辑上的悖论，如果将其用于制度设置则更是自欺欺人。” 可见，必须有来自法院外部的监督力量。检察监督，是来自法院外部最有效的监督，是最具有法律效力和最符合法治 规律 的程序化监督手段，是司法领域的监督。检察机关的监督具有专业性、权威性、主动性、程序性和经常性。几十年的检察实务表明检察机关履行法律监督职责是适格的，可以克服被动性、实体性、专断性及间或性监督的弊端。
　　（三）从司法实践考察检察机关监督具有可行性。
　　近几年，司法实践中一直在进行着对民事执行活动的检察监督工作，监督方式主要是查处执行人员在民事执行判决、裁定活动中的职务犯罪行为以及运用检察建议的形式纠正一般的执行中的违法行为。刑事执行监督方面的实践为检察机关监督民事执行活动提供了值得借鉴的经验。在刑事诉讼领域，检察监督职能的发挥是比较全面的。在刑事执行监督方面，无论是1979年通过的《刑事诉讼法》，还是经1996年修正的《刑事诉讼法》，都明确赋予了检察机关对刑事判决执行的监督权，而且监督的范围是逐步地扩大，制度进一步趋于完善。无论是民事执行权，还是刑事执行权的行使，在执行权行使理论上没有本质性的区别，只是在行使的方式、方法、步骤、要求、措施等方面存在差异罢了。因而，检察机关对刑事执行活动监督工作的开展，对于民事执行监督制度的完善，无论在法理上，还是在司法实践上以及观念上都具有重要的借鉴意义。

　　三、检察机关对民事执行实施 法律 监督的构想
　　近几年，各地检察机关对法院执行阶段的监督进行了一些尝试，取得了一定的成绩，但由于权力机关没有制定检察机关对民事执行法律监督的相关具体程序或操作规范，致使检察机关在民事执行监督实践中难以操作，监督不力仍然困扰着检察机关。笔者认为，除建议立法机关在修改民事诉讼法时对民事执行程序进行完善，设立具体的检察监督程序之外，目前可以制定出相应规范，做到有章可循，设计的制度主要内容包括：
　　（一）确立监督原则。（1）同步或事后监督原则。当事人据已生效的法律文书申请人民法院执行后，检察机关即可启动执行检察监督程序,对于人民法院已执行终结的案件，检察机关发现确有错误的也可以进行监督；（2）效率效果原则。在维护人民法院民事行政裁判的权威性和严肃性的前提下，不影响法院的正常执行活动进程，不损害当事人合法权益，确保执行工作高效运行；（3）依法监督原则。检察执行监督必须以法律为准绳，发现人民法院执行活动存在违法行为，才能启动监督程序予以纠正，不得依职权违反法律规定强令人民法院改正合法正确的执行行为；（4）公正居中原则。检察机关站在维护公平正义的立场上，秉公监督，而不能充当一方当事人的代理人，代为执行申请人行使权利；（5）全程监督原则。民事行政执行检察监督贯穿于整个民事行政执行活动全过程。
　　（二）明确监督范围。法院的执行行为代表着国家意志，具有国家强制力，如果正当行使执行权，就不存在监督问题，只有民事执行行为违法或不当才必须进行监督，使违法或不当行为得以纠正，以维护当事人的合法权益，所以在实施监督行为之前必须了解民事执行过程中存在哪些违法或不当行为，从而确定监督范围。作为监督执行活动的范围应当是：（1）执行依据错误。错误执行了未发生法律效力或不具有法律约束力的文书，如执行了正在上诉期的判决、裁定，或执行了当事人案外达成的和解书，或执行了非法定仲裁机关制作的裁定书等。（2）执行行为范围错误。即执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书及法律文书所规定的范围，主要是指不按生效法律文书所确定标的额执行，或者错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其他当事人的财产，或者未按法律规定保留公民自身及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料。（3）执行过程中作出的错误裁定和决定。作出的错误裁定有独立的认定事实和运用法律的事实，损害当事人的合法权益；做出的决定具有对当事人错误罚款、拘留的内容。（4）执行中的枉法行为和不作为。以拘留、罚款作为强制执行手段，以罚代刑的；故意给当事人造成损失的；对符合法律规定应予受理申请执行的仲裁裁决、公证机关赋予强制执行效力的债权文书，以种种理由不受理不执行的；执行错了，拒绝执行回转的。（5）执行财产处理错误，违法变价、折价出售或低价自购执行财物的。（6）执行人员挪用、侵占执行款物、贪污受贿、滥用职权等。（7）行政领导干预执行，滥用权利需要追究刑事责任的。（8）其它需要监督的违法行为。
　　（三）确定启动程序。检察机关对于不服人民法院已经进入执行环节或应当进入执行环节、有具体的申诉理由和请求的民事行政执行案件申诉，主要可以通过以下途径获得：当事人或其他利害关系人申诉的；权力机关或其他机关转办的；人民法院主动邀请接受监督的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。检察人员通过听取申诉人意见、向执行人员了解情况、阅卷等方式，发现有以下情形之一，应当启动监督程序，采取各种监督方式：（1）当事人在执行举证中，足以推翻原执行中的裁定的。（2）原执行裁定认定的主要事实或主要证据不足的。（3）原执行裁定适用法律确有错误的。（4）当事人有证据证明违反自愿原则所达成和解协议的。（5）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确执行的，比如，超执行期限等。（6）执行人员在执行该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法执行行为的。
　　（四）规定监督方式。检察机关对民事行政执行活动的监督可以采取以下方式：（1）提请抗诉。执行所依据的原审判决、裁定确有错误的，应当依法提请抗诉，通过纠正错误的判决、裁定纠正执行行为；（2）纠正违法通知书。对于执行裁定文书本身正确，但执行员不遵照执行或没有执行依据而违法强制执行等在执行过程中较严重的违法行为，作出书面纠正意见，通知法院纠正；（3）检察建议。对于民事行政执行裁定文书本身违法，导致错误执行的，以及执行行为在诉讼过程中引起不当结果的，发出检察建议，督促法院纠正解决，对于执行过程中需要改进的问题，也建议法院纠正；（4）参与和解。对民事抗诉案件的执行和解，检察机关可参与双方当事人达成和解过程，充分听取和解意向，并将和解协议附卷，审查是否损害国家、集体、社会公共利益；（5）现场监督。对重大疑难案件、当事人反映强烈的案件、新闻媒体曝光的案件、涉及采取强制手段、执行阻力较大等案件，检察机关派员参加现场监督执行活动；（6）立案查处。检察机关发现执行人员徇私枉法、索贿受贿、截留侵占执行款物或执行费、滥用职权、失职渎职等严重损害当事人合法权益的犯罪行为，经检察长批准后进行初查和侦查，必要时移交渎检、反贪等部门查处，追究其刑事责任。
　　当然，检察机关在构建上述民事执行监督制度时，尚需注意以下二方面问题：
　　1、检察机关不以监督者自居，不纠缠在指出、纠正法院的错误行为上，而将重点放在与法院沟通、合作，共同解决执行难题、创造执行条件上。检察院领导要带着民行人员主动上门与法院领导和有关部门进行沟通，双方在思想上统一起来，让法院同志认识到检察监督不是对审判权的限制，而是对滥用权力的制约，是对他们执行工作的支持，不仅不会损害法院的权威，而且可以有效地遏制执行乱现象的发生和蔓延，使他们敢于接受监督，主动接受监督。
　　2、加强民行队伍专业化建设，不断提高民行人员素质。长期以来，检察干警重刑轻民、重刑轻行的思想或多或少地存在，对民商法和行政法理论缺乏系统的学习，而民商法和行政法理论博大精深，涉及面广泛，法律关系复杂，涵盖了社会生活的各个方面，非一朝一夕可以掌握和理解透彻。这一切都需要检察人员改变轻视民行检察的错误观念，加强整体业务素质，提高法律监督能力。

[英]阿克顿：《自由与权力》，侯健 范亚峰译，商务印书馆2001年版，第286页。
[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。
见最高人民法院法复[1995]5号批复。
杭州地区的余杭、建德在试点做这项工作。
戚渊：《司法如何公正》]，《法学》，1999年第12期。