土地征收制度研究

摘 要：土地，是人类生存最初的也是最基本的资源。在我国广袤的农村，土地对农民更是具有保障生活、就业和子孙后代发展的重要意义。但是，随着经济的不断发展，农村土地征收越来越普遍。土地征收依靠公权力将集体所有的土地转为国有，这一过程势必会使农民的权益受损，如果滥用，将会威胁到农民最基本的生存权利。合理的征收必须依靠一套完整合理的制度，然而我国现行制度存在诸多不足，因此，从各方面分析、完善征收制度，对构建和谐社会具有稳定大局的重要意义。
　　关键词：土地征收；制度完善；农民权益保障

　　1 土地征收制度的概念和特征
　　我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度，因此在我国，土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并予以补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。相应地，《土地管理法》及其实施细则、《物权法》均对相关制度进行了细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。
　　从征收的内涵可见其法律特征：首先，土地征收具有法定性，根据行政合法性原则，必须符合法律和行政法规的规定，遵循一定的法律程序；其次，土地征收具有强制性，征收是国家强制取得他人土地所有权的行为，并不以取得征得被征地人的同意为必要条件；再次，土地征收具有公益性，即土地征收必须符合公共利益。
　　2 制度下实践操作中的违法现象
　　在我国现行土地征收制度的规制下，实践中出现的问题和违法现象屡见不鲜，以下以近年来较为常见的“化整为零”和“以租代征”这两种常见的规避法律的手段为例略作说明。
　　“化整为零”是一种将非法征地合法化的常用手段，市政建设用地的面积每年会有国家具体的规划，落实到县乡两级政府，法律规定每次具体征收土地的面积不能超过一定的标准，土地管理法也是按照批地数量来划分中央和地方土地审批权限的。但在实践中，地方政府往往将超出自己审批权限的同一项目用地划分很多小块，分开审批，非法扩充自己的征地权限，即所谓的“化整为零”。
　　“以租代征”是通过租用农民土地的形式，未经审批，擅自将农用地用于非农建设，在规划之外扩大建设用地的规模。《土地管理法》明确规定，除非兴办乡镇企业、村民建设住宅或者建设乡镇公共设施、公益事业，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这表明，任何形式占有农用地进行非农建设的行为都是违法的，以租代征行为则是当然的违法行为。
　　上述两种现象只是对实践中常见的违法征地行为冰山一角的说明，从整个实践操作来看，各种问题之所以层出不穷，其根源在于制度缺陷。因此，有必要追本溯源，对现行征地制度的各方面逐一分析，以寻求完善之道。
　　3 现行土地征收制度缺陷分析
　　3.1 “公共利益”界定不科学
　　“为了公共利益的需要”是启动土地征收制度的前提条件。公共利益一词最早可追溯到公元前五六世纪的古希腊，在当时的城邦制度下，公共利益被视为一个社会的存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。在土地征收程序中，只有从公共利益出发，才能最有效地处理好个人与社会利益之间的平衡点。
　　对于公共利益的界定，学界存在不同看法。一种观点认为公共利益由于其本身内容和调整对象的不确定性、宽泛性和发展性，不宜做具体的界定，而应做抽象概括表述，持这种看法的如王利明教授。另一种观点以梁彗星教授为代表，建议采用列举式，明确公共利益的范畴。我国《物权法》就此问题采用了抽象化的表述。但是，在土地征收中在实践中往往因为自由裁量范围过大而不能达到预期效果，容易导致行政主体滥用征地审批权等现象的出现。
　　3.2 土地征收补偿制度中存在的诸多问题
　　土地征收补偿制度是对被征地农民权益保护的关键所在，在我国，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，主要存在以下三个方面的缺陷。
　　（1）补偿原则。《土地管理法》第47条第1款规定：“征收土地，按照被征收土地的原有用途给予补偿。”可见我国征地补偿原则是“按土地原有用途补偿”。但是，这样的原则并不合理，因为它既没有体现出土地本身的巨大价值，也无法顾及土地对于农民长远发展的意义。具体来说，一方面，土地是农民赖以为生的资源，不仅保障了农民现阶段的生活，解决了庞大的农民群体就业等长远问题，更为他们的下一代提供了可持续的发展空间；另一方面，作为最稀缺的资源，土地本身的价值是巨大的，农村集体土地通过征收程序转为国有后，经过招、拍、挂等公开竞争方式出让建设用地使用权，将产生巨额的经济利益，而这笔由土地创造的财富，根本无法惠及农民。
　　（2）补偿标准。根据《土地管理法》第47条的相关规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；安置补助费，每一个需要安置的农业人口按该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍；地上附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这一规定确立了我国征地补偿的主要标准即“年产值倍数法”，并且立法限定了最高倍数，即土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。这种做法至少有三点不足：①以年产值为标准衡量补偿款，将导致“同地不同价”的不合理现象，假设有两块相邻的同等条件的土地，一块种植普通蔬菜，而另一块种植珍贵林木，它们的年产值必然差异巨大，如果被征收，按照“年产值倍数法”计算出来的补偿金额也会是相差悬殊。②法律规定了年产值倍数范围，却没有规定具体的衡量标准，这就成了政府自由的裁量范围，地方政府往往会刻意压低倍数以节省征地成本。③随着经济增长，以及土地价值的不断升温，三十倍的最高补偿额必然会限制征地补偿制度的发展，加重实践中征地工作的困难和障碍。
　　（3）补偿对象。《土地管理法实施细则》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费由负责安置工作的农村集体经济组织或单位统一安排；农民个人直接得到的补偿，只有地上附着物及青苗补偿费。《物权法》明确规定土地补偿的对象是集体土地所有权。这样一来，实践中下发的补偿款往往被层层截留，最后分到农民手上的已经所剩无几，农民的土地权益维护相当困难。
　　3.3 被征收人话语权不充分，救济途径不足
　　依据我国现行法律规定，一个征地方案从提出申请到国务院或省级人民政府批准生效，政府和需用地人没有义务将征地信息告知被征地人，被征地人对征地决定亦没有发言权，只有在审批通过以后，政府才有义务公布补偿安置方案，听取被征地人的意见。
　　另外，当被征地农民认为自己的合法权益受到损害时，他们寻求救济的途径也是相当不足的。如对征地补偿存有争议的，根据《土地管理法实施细则》、《行政复议法》的规定，当事人只能寻求行政救济，如政府协调、行政复议，这就导致行政权力过大，难以实施有效的监督机制；另外，由于法律规定征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施，这意味着即使农民反对并提出异议，政府也可以无视这些异议而强行征地，无法保证最终的补偿方案等是合理的，这样的救济制度，未免会有形同虚设之嫌。

　　4 我国土地征收制度改革方案的建议
我国自古是一个农业大国，即使是现在农民数量仍然庞大，13亿人口中拥有农村户口的占9亿之多。正所谓“一方水土养一方人”，国家征收的土地越多，农民生存的空间就越少，大量失地农民流入城市，又不具备城市的生存技能，当他们将所得的不多的补偿金用完以后，生活将彻底失去保障，另一方面，这股“盲流”毫无疑问会成为社会稳定的隐患。对现行土地征收制度进行改革，保障失地农民的生存权，事关民生，事关社会和谐稳定。
　　4.1 明确界定公共利益内容
　　笔者认为，鉴于公共利益本身的特点，单纯的概括式或列举式规定都是不可取的，因为前者由于过于抽象而缺乏可操作性，后者则不能穷尽其外延。建议采用“概括+列举”式，这样可以同时从内涵和外延两个方面对公共利益进行界定，使这一概念既具有确定性，又充分考虑到其发展性。根据这一思路，可将公共利益界定为“社会规范调整的秩序中形成的带有社会普遍性的利益。包括国防建设；公共交通、水利、能源等公共事业或市政建设；教育、科学、文化、卫生、环保、慈善机构等社会公共事业；国家重大经济建设项目，但以具有公益为限；其他以公益为目的具有社会普遍利益的事业”。
　　4.2 土地征收补偿制度的改革
　　（1）确立公平补偿的原则。
　　一项制度的原则是指导制度运行的罗盘，具有十分重要的地位。考虑到补偿的目的是使受损权益得以恢复，应当将“公平补偿”作为补偿原则，即国家支付的补偿额与被征收人所受损害程度相当，符合“损益相当”的要求。另外，还应综合考虑土地征收给被征收人造成的各种现实和预期损失，从而制定对被征收人最合理的补偿方案。
　　（2）制作补偿标准时参考市场价格。
　　根据目前世界各国关于征地补偿标准的主流意见，要求补偿金额应遵循经济规律并在政府的承受能力范围内，使得被征收人不会因为征收而感受到明显的不公平或生活水平的明显下降。因此，笔者建议对于土地补偿费和安置补助费，应当根据土地所处位置、基础设施条件以及周边相同地块使用权流转价格确定该块土地的市场价格，以此为参照综合考虑实际情况制定；至于青苗补偿费和地上附着物补偿费，可按现有标准继续实行。
　　（3）将土地使用权纳入补偿对象。
　　农村土地所有权与使用权分离是我国的现状，使用权的持有者即农民处于弱势地位，国家在补偿时应该侧重农民的个体利益。另外，考虑到用益物权的独立性，有必要将土地使用权单独作为补偿对象，使村民可以作为受偿主体直接获得补偿金。这样一来，可以从根本上防止土地补偿费等征地补偿从集体到个人的过程中被非法截留，有效地维护农民个体权益不受侵害。
　　4.3 加大公众参与力度，建立完善群众监督制度
　　首先，征地方案应当经过听证程序，并且举行听证的费用应纳入政府财政预算之中；其次，应当畅通群众诉求的渠道，如有关单位要向社会公开电话，并应派专人受理群众信访举报，对于群众举报的情况，应及时处理；再次，打破行政救济的终局性，将司法救济纳入土地征收争议救济途径中来，防止行政权力过分扩张；最后，实行公开办事制度，细化公开的内容，做到凡事能公开的事项全部公开，例如：有关土地征收征用、补偿标准、安置方案等情况。
　　5 结语
　　天之道，损有余而补不足，是故虚胜实，不足胜有余。新生事物总是会经历一个由低级向高级，由不成熟到成熟的过程，我国的法制建设亦是如此。土地征收，是公民将权力赋予国家行使，还是国家强制力对社会契约的背叛？正如卢梭所言：“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样的自由。” 只有这样才能使公民像服从自己一样拥护政府的行为。这个世界上本来没有路，走的人多了，也便成了路。我们，正在路上。