行政强制执行和解的若干问题和策略研讨

行政权作为国家公权力的一种，具有不可随意处分性，但是随着现代行政的发展，行政权力呈现出不断膨胀的趋势，行政事务也越来越错综复杂，因此人们在倡导传统的控权说的同时，也赋予了行政权一部分的自由裁良性。正是由于行政自由裁量权的存在，使得行政和解有了一定的理论支撑。当行政主体和行政相对人在产生了行政争议的时候，允许双方在自愿合法的原则之下，采用和解这种比较温和高效的纠纷解决办法来处理本案的纠纷。一般认为行政和解主要指的是行政过程中的和解和行政诉讼中的和解，关于行政强制执行中的和解，《行政强制法》第42条规定，“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的前提下，与当事人达成执行协议，执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”  
　　一、行政强制执行和解的意义
　　（一）提高了行政效率，降低了执行成本
　　司法活动的首要目标是公正，行政活动的首要目标则是效率。和解制度其实就是把经济学的成本-效益理论运用到行政强制执行的领域，以最小的投入来追求利益的最大化。社会和国家在司法救济上的投入不应是无限的，而应根据成本-效益原则设计或改革诉讼程序，建立和发展代替性纠纷解决方式，即使这些方式在某些方面不尽符合程序正义的标准。将和解制度引入到行政强制执行的过程中来，可以有效的克服行政执法环节长期存在的执行难的难题。这种比较温和的执行方式，使得原本敌对的双方不再剑拔弩张，能够坐下来商谈，在维护自身利益最大化的同时，双方都作出一些让步，如此，既减少了行政执行中人财力的付出，也尽快的化解了纠纷，提高了行政执法的效率。
　　（二）规范了行政职权的行使，维护了社会公正
　　公正是法律制度的最高目标，也是评价一项法律制度是否具有正当性的价值基准。在中国长达几千年的传统文化里，行政权是无比强大的，控制着人们生活的方方面面，而对行政权的约束和监督力量是相当的薄弱和匮乏，因此行政官员滥用职权，无视人们的生命和财产，践踏法律尊严的暴行比比皆是。在新中国的建设时期，法律作为一种治国方略被空前的重视起来，随着公民的权利意识日益强化，整个社会越来越强调对行政权的控制。在行政强制执行中，和解制度的应用，减少了暴力执法发生的频率，使得行政执法更加的规范化，同时也维护了法律的尊严，实现了社会公正。
　　二、行政强制执行和解的适用范围
　　《行政强制法》第42条规定执行协议只是在行政强制执行的阶段才能达成，可以看出，行政强制措施并不适用执行和解制度。但是也并非所有的行政强制执行都适用和解，关于哪些行政强制执行案件可以适用执行协议，《行政强制法》并无明文规定。
　　在讨论行政强制执行和解制度的适用范围之前，有必要先对其适用前提进行论述。由于立法规定操作性不强，具体在执法实践中如何确定其适用条件，学者们也是众说纷纭。笔者提出自己几点思考：第一，在强制执行案件事实问题和法律问题不确定时。法律能够调整的事实是非常有限的，加之法律规定有时缺位有时又互相冲突，使得一个案件往往事实问题和法律问题不能明朗，行政强制执行无法进行。第二，行政机关对该行政强制执行争议具有法定的自由裁量权。根据公权力不能随意处分的原理，行政机关只有在法律赋予其自由裁量权时，才有选择契约作为行为方式的自由。第三，坚持自愿合法的原则。和解的双方当事人愿意就该争议进行和解，不存在欺诈、胁迫、趁人之危的情形，同时和解协议的达成不能侵害公共利益、第三人的合法权益，不能违反法律、行政法规的禁止性规定。
　　关于行政强制执行和解的适用范围，笔者在参考刑事和解、行政诉讼和解、行政诉讼法受案范围等理论探讨和立法实践的基础上，建议也采用列拒绝加概括的方式，使其适用明确化，方便行政强制执法活动的展开与落实。具体建议如下：
　　第一，行政强制执行行为依其内容和对象的不同，分为涉及金钱给付义务的行政强制执行和涉及行为负担义务的行政强制执行，所以行政强制执行和解的适用范围以同样的分类方式划分为两种案件。
　　涉及金钱给付义务的行政强制执行案件。例如加处罚款或者滞纳金、划拨存款、汇款等。一般由法律法规规定一个适当的幅度，行政机关工作人员在规定的幅度内选择一个方案，此类的行政强制执行案件，行政机关拥有很大的自由裁量权，操作起来也比较简单。
　　涉及可以代履行的行政强制执行案件。代履行是指当法定义务人不履行法定义务时，而此义务可以由他人代为履行，有执行权的行政机关代替法定义务人履行，再由法定义务人承担履行费用的一种行政强制执行方式。代履行作为一种间接强制执行方式，它能减少执行人和被执行人的直接冲突，缓和官民矛盾，被广泛地应用于行政强制执行的过程中。如对违法建筑物的强制拆除行为，若行政机关确已查明该建筑物确系违法建筑物，则可以对行政相对人作出责令停止建设、限期改正、限期拆除或罚款等行政决定。假如该行政决定中包含了罚款等行政处罚内容的，行政相对人到期未主动履行该义务的，行政机关在履行了催告程序和听取行政相对人陈述和申辩之后，既可以对行政相对人加处罚款或滞纳金等间接强制执行方式，也可以对其采取直接强制拆除。对于前一种行政决定，在行政相对人不履行的情形下，行政机关就可以采取代履行的间接强制方式。
　第二，适用于强制执行会给公共利益造成重大损害的案件。行政权的发展从“管理论”到“平衡论”，可以看出，现代行政的价值更在于维护公益。权力不应该沦为满足个人私欲的工具，它应该是服务公民造福社会的有力武器。行政执法更应该如此，以维护公共利益为目的。如对一家大型商场的强制拆除，这家大型商场可能确实是违法建筑也可能是阻碍了城市规划，不管行政机关基于怎样的考虑，作出一律强制拆除决定都是不理性，不合理的。依法行政不仅仅要求行政机关严格依法办事，更要求作出的行政决定具有合理性，尽量降低对公共利益的损害程度。很明显，这 样的强制拆除决定，不利于周边区域经济的发展，更不利于众多经营者权益保护，一律的强行执法不仅达不到行政执法的目的，还会严重危机到政府公信力。对于这种类型的案件，如果执法者和相对人能协商和解，将会对我国法律事业发展产生积极的影响。
　　三、关于执行协议的履行
　　《行政强制法》第42条规定：“当事人不履行执行和解协议的，行政机关应当恢复强制执行。”可以看出，本法只规定了行政相对人不履行和解协议的，行政机关可以采用的救济手段。下文主要讨论行政机关不履行执行协议的情形，当事人该如何救济？
　　行政强制执行和解协议的效力，也对行政机关具有拘束力。如果行政机关怠于履行其义务，行政相对人或者第三人能否获得行政救济？行政强制执行和解协议的性质类似于行政合同，关于行政合同纠纷的解决途径  ，一向是争议的焦点，各国的处理方式相差很大。如英美法系国家行政合同的纠纷主要由普通法院来受理，大陆法系国家则主要用采用行政法的方式，以司法救济为最终方式。我国的行政合同纠纷，长期以来主要通过民事诉讼途径来解决。我国很多行政法学者认为行政合同毕竟不同于民事合同，应该通过行政诉讼或者行政复议来解决行政合同纠纷。根据最新修订的《行政诉讼法》第12条规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼。”，从本法条内容可以看出，行政机关如果不履行执行协议的，相对人可以提起行政诉讼。
　　参考文献
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　　作者简介：刘丽琴，山西大学法学院宪法与行政法专业，研究方向：行政法。