我国土地征收补偿费用分配纠纷的效果分析

　一、土地征收补偿费用分配纠纷案件的特点
　　通过对法院受理的纠纷案件的研究分析，可以看出，土地征收补偿费用分配纠纷案件呈现出以下特点：
　　（一）案件发生的集中性
　　此类案件一般都集中发生在城乡结合地区。因为我国正处于经济建设的大规模发展阶段，随着城市化进程的加快，房地产行业的迅猛发展以及城市基础设施建设的完善，以及我国城乡一体化建设的进一步加快，许多城市周边农村的土地都被大量征用。
　　（二）案件主体的多样性
　　在此类案件中，原告主要是自然人，包括出嫁女、“上门女婿”、大中专毕业生、“农转非”等。原告起诉的被告则是具体执行土地征收补偿费用分配的主体，有以村民委员会为被告的，有以村民小组为被告的，有以村经济合作社、生产合作社为被告的，还有的以村委和村民小组为共同被告。
　　（三）案件争议的标的额大
　　许多大型水电工程的建设、工业园区的开发等，致使村民小组农民的承包地几乎被全部征用，承包地多的农户获得的补偿和赔偿也较多，少则十余万，多则几十万元，有的高达上百万元。
　　（四）矛盾纠纷的尖锐性
　　在土地被征用后，村民委员会或村民小组均制定了相应的土地征收补偿费用分配方案，决定对某些村民不分或少分，牵涉众多村民的利益。而分配方案是根据本集体经济组织成员多数人的意见作出，一人起诉往往容易导致其他村民分配的土地补偿款和安置补助费减少，引发其他村民的不满。
　　二、农村土地补偿费用分配纠纷的成因
　　可以说土地征收补偿费用分配纠纷案件的出现并非偶然，它与我国城乡二元结构体制和农民利益冲突紧密相连。究其发展，此类纠纷案件形成的原因有以下几点：
　　（一）集体经济组织成员土地补偿诉求表达不畅
　　在广大农村，土地征收补偿费用分配纠纷案件层出不穷，而法律、法规滞后或规定不具体是产生此类纠纷的根本原因。在法规政策缺位的情况下，农村集体经济组织只得各自依据本村实际自行制定分配方案。正是由于征地补偿费分配方式的混乱，为失地农民频繁上访缠诉埋下了隐患。
　　（二）地方政府对农村集体经济组织监管不力
　　根据我国现有的《土地管理法》及其《实施细则》的规定，地方政府在农村土地征收工作中，应当充分发挥其引导、管理、协调和监督的作用。但从土地补偿费用分配工作的现实运作看，政府完全将这些事项交由农村集体经济组织自己决定，对其不进行行政指导与引导，基本淡出村级治理，这与农村土地承包时政府强力介入有天壤之别。
　　（三）行政机关操作不规范
　　随着我国人均收入的不断提高、消费结构的升级和城市化进程的推进，对商业用地需求的大量增加，土地价格飞涨，而且我国在建设用地审批上存在不少漏洞，因此行政机关不按照法律规定程序征用土地也是一些土地补偿费分配纠纷产生的原因。
　　（四）户籍制度管理存在缺陷
　　近年来，由于户籍制度的改革，户口与地域出现了分离。户籍登记制度改革后，公安机关与农业社对农业人口的迁移登记缺乏衔接，是造成农村集体经济组织成员身份争议的行政原因。现在公安机关办理迁移登记，不再需要农村集体组的接收证明，直接凭借申请人的申请和接收家庭的户口本就可以办，公安机关也不向农村集体组通报农业人口迁入情况。农村集体组织在纠纷发生前并不知道哪些人已经迁出，哪些人已经迁入，往往在分配款项时才知道，这使农村集体组织很难接受。
　　（五）村民自治机制不健全
　　根据我国《村民委员会组织法》的规定，村民自治原则决定了村民干部在基层土地征收过程中起着举足轻重的作用。但多数村民对村民自治机制根本不了解，村、社干部往往利用职务的不当影响，干扰村民会议或村民代表会议的决议，少数村、社干部甚至用个人决策代替了村民会议或村民代表会议，导致农村集体组织民主制度不健全，少数干部说了算。
　　（六）农村习俗、村民自治与法律规定的冲突
　　中国农村是一个乡土社会，受封建陋习和民间陈规的影响，农村的某些传统陋习和家族势力也都制约了村民自治，村民自治变成了多数人对少数人实施“独裁”的合法途径。譬如，按照我国《中华人民共和国农村土地承包法》第三十条的规定，属于该规定所述情况的妇女均有获得原承包地土地征收补偿费用分配的权利，同等参与土地征收补偿费用的分配。但是，在实际操作中，法律规定被大打折扣，大量农村妇女依法享有的权利遭受到了不同程度的侵害。
　　三、土地征收补偿费用分配纠纷的解决思路
　　（一）集体经济组织成员身份所产生纠纷的解决
　　因集体经济组织成员身份所产生的分配纠纷是审判实践中争议最大、数量最多、处理最难的纠纷，大约占土地征收补偿费用分配纠纷诉讼案件的80%左右。
　　1.未迁移户口的外嫁妇女的分配纠纷及其解决
　　外嫁妇女的分配争议纠纷主要集中于“农嫁农”。审判实践中有一种观点认为，具有集体经济组织成员资格是获得承包地的前提条件，获得承包地是具有集体经济组织成员资格的必然结果，有承包地就可以推定具有集体经济组织成员资格，《农村土地承包法》第三十条规定“妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”，说明立法承认外嫁妇女还是原农村集体经济组织成员。
　　但笔者以为，外嫁妇女应以实际生产、生活地来确定其成员身份，最高人民法院已有定论。外嫁妇女不接受原集体经济组织的管理，不参与集体事务，不承担成员义务是农村多年形成的自然传统，要外嫁妇女继续行使原集体经济组织成员权利、履行成员义务不符合客观实际。结婚妇女成为新居住地农村集体经济组织成员是取得承包地的先决条件，如否定其新居住地成员身份，反不利于保护外嫁妇女的合法权益。《农村土地承包法》第三十条规定结婚妇女在新居住地可以取得承包地，实际上就已经确定了结婚妇女属于新居住地集体经济组织成员，嫁入方所在地应当按照有关规定优先解决妇女的土地承包经营权，至于没有解决之前禁止原集体经济组织强行收回承包地，不过是对外嫁妇女和农户承包经营权的保护，不应该误解为是对外嫁妇女集体经济组织成员身份的保护。
　　2.农转非户口的分配纠纷及其解决
　　上个世纪八、九十 年代一些地方县、市政府因筹措建设资金等原因，搞了一个地方政策，凡愿意缴纳城市建设增容费的农业人口，可以转为非农业人口，将户口空挂于某个没有实际生产、生活的城镇，但就业、粮食、住房等基本生产、生活问题自己解决，俗称“三自理”农转非。笔者认为，结合我国当时的国情现状和政策来看，确定这类人员属暂时保留资格的农村集体经济组织成员最恰当。“三自理”农转非人员不办理粮油关系供应手续，说明当时没有纳入城镇居民基本生活保障体系，仅仅享受了城镇居民的部分待遇。这类人在没有完全取得城镇居民社会保障以前，宜暂时保留其集体经济组织成员资格。
　　3.因特殊原因将户口迁出所引起的分配纠纷及其解决
　　少数农村集体经济组织往往以户口来否定这类人员的成员资格。实际上这类人员虽然将户口迁出原集体经济组织，但往往还是以农村土地作为基本生活保障，尤其是服刑人员，迁入户口所在地并不负担其回归社会后的基本生活保障。最高人民法院认为在学习、服兵役、服刑期间保留其集体经济组织成员资格非常符合客观实际。但是，学习、服兵役、服刑期满后，是否继续保留其集体经济组织成员资格，《解释》中没有谈及。笔者认为，如服刑人员、服兵役人员在期满后如果将户口迁回，可以继续成为集体经济组织成员。至于考入国家中等专业以上学校学习的学生，因其毕业后按照户籍登记规定应成为城镇非农业人口，所以不应再保留集体经济组织成员身份。
　　（二）对集体经济组织成员实行差别对待所生纠纷的解决
　　由于土地征收补偿费用没有按时划拨、集体经济组织讨论分配方案延后等多种原因，造成分配方案确定时，有的集体经济组织成员因死亡、外嫁等原因已失去原集体经济组织成员资格，而集体经济组织因出生、嫁娶等原因新增了一些成员。许多农村集体经济组织将新增加人员也一并纳入分配对象。这些死亡、外嫁和新增人员只分得了部分款项，所得数额少于其他成员。
　　这类纠纷比较复杂，审判实践中的分歧较大，认识不统一。笔者以为，均等分配的费用应只限于土地征收补偿费用，而不包括安置补助费。且征地补偿安置方案确定后才丧失本集体经济组织成员资格的人，不论是死亡人员还是外嫁人员，都只能分得土地征收补偿费用，不能参加分配安置补助费。外嫁人员已经成为新居住地集体经济组织成员，应由新居住地农村集体经济组织负责安置。只要集体经济组织成员资格没有丧失，其分配权也就没有丧失，无论是否在当地生产、生活，均应参与土地征收补偿费用的分配。
　　（三）集体经济组织统征统分所产生纠纷的解决
　　例举重庆市《征地补偿安置办法》规定了三种安置方式：农村集体经济组织安置，其他单位安置，自谋生路。放弃统一安置就是放弃前面两种安置方式，不要求任何农村集体经济组织、任何单位为其提供基本生存保障，自己为今后的基本生存保障负责。且放弃统一安置的，应在安置方案制定过程中、被批准前提出，而安置方案一旦批准，便应严格执行，不允许随意变更。
　　最高人民法院认为安置补助费是对农户丧失承包经营权的补偿，受益主体是失去土地的农户，但也有一种观点认为，不需要统一安置的，安置补助费发放给需要被安置的农民个人，农民个人才是安置补助费的受益主体。笔者认为，根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”，立法意图显然是将安置补助费的受益主体指向需要安置的农民个人，而不是承包方家庭。鉴于最高人民法院已经确定承包方家庭属于安置补助费的受益对象，审判实践中可以考虑承包方家庭和需要安置的农民个人均作为受益主体，以解决法律适用的冲突。
　　（四）请求确认享有土地征收补偿费用分配权纠纷的解决
　　有的农村集体经济组织成员为了少预缴诉讼费，仅仅要求法院确认其享有等额分配权，不请求给付。有的审判人员认为可以作为确认之诉判决。笔者认为法院不应该受理此类纠纷。分配权属于农村集体经济组织成员的基本权利，只能由法律法规规定，不能由法院确认，法律法规对于权利已经规定得非常明确，法院受理此类纠纷没有任何意义，也无权确认或者否定一个村民是否享有基本权利。单独的法定权利确认不属于民事诉讼所指的确认之诉。
　　总之，破解农村土地补偿费分配难题，功夫在农外。尽管我们按照有关法律、法规和最高人民法院的司法解释，试图给弱势村民以司法救济，但是农村情况的复杂性，影响面的广泛性和涉及人员的众多性，以及法律规定的空白性，仅仅依靠法院的一家之力是不可能解决的，建议各级、各部门对此予以高度重视，齐心协力共同破解这一难题。
　　注释：
　　张宏东.河南征地补偿纠纷产生的原因.农业经济.2008（7）.
　　张建国.由一起因土地征用补偿引发的上访案件所想到的.中国民政.2006（7）.
　　任德波，等.为啥农村土地纠纷化解难.新农业.2006（8）.