基层信访的生成逻辑与出路的建设分析

　　在社会结构变迁、利益主体分化、思想观念多元的社会大转型大变革时期，影响社会稳定的新情况、新问题、新动向层出不穷，给基层工作增加了新难度，给维护社会稳定增加了新压力。
　　一、基层信访呈现的主要特点
　　在经济快速发展的今天，基层信访主要呈现以下特点：
　　（一）从信访内容上看，新情况和新动向的出现使基层信访的形势依然严峻。近年来，群众信访反映的问题主要集中在一些久而未解的热点难点问题，如土地征收征用、城市建设拆迁等方面。在历史遗留问题上，前后政策及处理环境变化大，使得涉法涉诉案件、村级财务方面的案件、劳动保障和交通事故引发的集体访等越来越多。
　　（二）群众思想观念上，信“闹”不信“理”、信“上”不信“下”、信“访”不信“法”现象普遍。这种观念的存在使基层群众不管有理无理，存在先闹再说的思维定式，他们认为“官大好办事”，“越往上跑，越好解决问题”，特别是在“两会”等重要政治活动期间，妄图制造影响来解决问题。
　　（三）从信访形式上看，组织化、群体化倾向日益明显，职业上访人和代人上访现象开始增多。一些信访对象受“小闹小解决，大闹大解决”的错误思想影响，拉帮结群，集体上访现象突出。一些信访老户，不仅自己反复缠访闹访，而且每到敏感时期就异常活跃，串联、煽动其他上访人员一起上访。
　　二、基层信访困境剖析
　　如何更好地表达和维护各社会阶层的利益，在个人、团体和阶层利益与公共利益之间寻求平衡？为什么有信访部门这么大的工作量？群众反映的问题为什么难以顺利解决？这些问题需要我们进一步去思考。
　　第一，经济发展过程中的利益冲突造成。随着社会的进步与发展，不同社会阶层在经济、社会和政治等方面的权利、利益呈现出巨大的差异，权利不平等、弱势群体边缘化，有些低收入家庭在就业、看病、上学、住房等方面仍有困难。群众的上访诉求，表面上看是信访问题，实质上则是各种社会经济发展过程中的矛盾综合反映。
　　第二，基层干部责任意识淡薄。一是基层干部思想上重视不够，有少数干部认为抓信访太牵扯精力，影响经济建设这个中心，把信访工作与经济发展对立起来。认为群众反映问题是“找麻烦”、“闹事”，不想更不敢直面矛盾问题，存在推诿思想和懈怠、畏难情绪。二是责任主体意识淡薄。认为信访部门是“救火队”、“挡箭牌”，信访工作是信访部门与分管领导的事。正是因为执政理念、服务观念的不到位，有些领导干部在处理信访工作时没有真心地去做群众工作，想把群众反映的问题解决在基层，而是通过干部责任包干，甚至动用警备力量去围堵截访。
　　第三，压力型体制下的无奈，滋生了“信访寻租”乱象。虽然我国各级党委政府都建立信访工作领导责任制和责任追究制，要求各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，并对因工作不到位、责任不落实而发生较大规模到省委、省政府集体上访或到北京上访的，且对正常工作秩序或社会稳定造成严重影响的事件，将追究分管领导的责任并作相应处理。客观地说，这种信访体制在约束各级党委政府去重视信访问题起到了一定的作用，但在“一票否决”制度下，严格的信访指标与政绩考核挂钩，使得某些地方政府为了抑制上访数量的增加或升级，会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害，或者通过行贿上级信访部门官员来减少上访登记量，滋生了“信访寻租”乱象。这种用花钱买平安的做法，在一定程度上错过在体制层面解决该信访问题的最佳时机。
　　引发信访问题的原因是错综复杂，既有群众有“崇上”心理作怪，又与劝返机制的负面影响、基层干群关系不和谐、基础信访问题解决不到位有关，同时也与基层级政府职能权限上收，解决问题职权有限等因素紧密相连。
　　三、在困境中寻找出路
　　首先，转变工作作风，强化信访维稳理念。习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出：“工作作风上的问题绝对不是小事，如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。” 信访工作是送上门来的群众工作，体现的是群众对党和政府的信任。地方政府级各部门要认真落实改进工作作风、密切联系群众的规定和要求，充分发挥信访工作桥梁纽带作用，强化维稳理念，坚持运用法治思维和方式化解社会矛盾，用实实在在的措施来化解信访问题，让信访群众满意。
　　其次，强化源头治理，健全利益表达机制和协商机制。随着人们收入和教育水平的提高和对国际社会的逐步了解，人们参政、议政和问责政府的政治意识正在不断加强，对权力行使的公平、公正性以及透明度的要求也越来越高。决策不科学、不民主是信访问题层出不穷的源头。于峥嵘认为“中国政治改革要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达机制，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。”因此，对一些社会发展重大项目的实施、重点工作的推进和重要文件的出台前，地方政府需要进行广泛深入地调查研究，认真开展信访听证和风险评估，广泛听取群众意见，把握好政策出台的时机，认真做好有关政策的落实和宣传解释，确保政策的连续性、协调性和可操作性，从源头上减少矛盾的产生。
　　再者，完善矛盾纠纷排查机制，发挥联席会议职责功能。古语有云“为政之道在于安民，安民之道在于察其疾苦”，要求地方政府将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，不断开展深度调研，坚持重点时期随时排查、滚动排查和不间断排查，以便及时发现潜在性、苗头性信访问题，力争把矛盾纠纷处置在基层，解决在萌芽状态。同时，充分发挥联席会议专项工作小组源头预防和化解矛盾的职能，以信访积案和疑难复杂信访问题为重点，建立完善归口终结机制，真正形成党政统一领导、信访部门督促协调、统筹兼顾、各负其责、齐抓共管的“大信访”格局，努力做到“件件有着落 ，事事有回音”。
　　最后，调整相关考评政策，推进依法治访。诚然，我们要客观辩证地去分析信访问题，不能片面地认为有信访案件就说明当地政府的工作一定没做好。这就要求信访部门改变过去以非正常进京上访数量来考核地方政府的办法，进而通过抽查、回访一些重要信访案件的解决程度来判断基层的信访工作，只有这样，才能畅通民情渠道，化解基层矛盾，消除“信访寻租”现象。依法治访是依法行政的重要内容，也是我国信访制度建设的基本方向，我们要严厉打击那些企图通过非正常上访谋取不正当利益的幕后组织者和挑头者，真正做到“群众合法的利益丝毫都不能够损害，无理的要求半点都不让占便宜”，同时对那些滥用职权或侵害信访人权益的主管人员和责任人行政处分或刑事追责，以便通过依法治访，逐步建立理性、有序、合法的信访秩序。
　　总而言之，要解决基层信访不能局限于信访制度本身，而应以党的十八精神为指导，密切党和政府与人民群众的联系，以解决群众合理诉求、维护群众合法权益为立足点，优化地方治理结构，将利益冲突的缓解内化于基层公共事务的治理过程之中，这才是根本。
　　参考文献
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　　作者简介：屈群苹，女，河海大学公共管理学院博士研究生，浙江省委党校、浙江科学发展观与浙江发展研究中心副教授，研究方向：政治社会学与行政管理学。