我国法制转型中的信访制度创新建设

　　1951年6月7日，政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，开创并确定了新中国的信访制度。参照2005年1月5日国务院颁布的《信访条例》第二条规定，信访是"指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等新式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉亲笔供求，依法由有关行政机关处理的活动"。
　　一、信访的历史与现状
　　信访在我国已经有很长时间的历史了，在历朝历代的社会中都会以不同但又相似的方式展现出来。古代没有"信访"这一专门术语，但类似于现在的信访活动却在很早就出现了，历朝历代都有记载。传说早在尧舜时代就已经存在[1]，有文字可考的记载始于西周，当时设有"路鼓"和"肺石"两种信访制度[2]，就是用来使民情上达，解决反映的问题。在古代，信访制度与司法上的上诉制度应该是一种交叉重叠关系。信访制度是一种非正常的上诉制度，"即在第一审机关审判案件后，如果当事人不服判决，或者不受理案件，又在上诉中冤曲不得申，或者上诉机关同样不予受理，则可以越级上诉，以便纠枉释冤"[3]，由此可见古代的信访是诉讼制度的一项内容，而且内容丰富复杂、涉及社会问题广泛、影响很大，与现代信访的性质极为类似。秦朝至清朝处理信访的机制主要有：一、公车司马之制（秦朝至隋朝）；二、函匦之制（南朝至唐朝）；三、登闻鼓之制（唐朝至清朝）；四、上诉御史之制（宋朝至清朝）；五、邀车驾之制（汉朝至清朝）。
　　现代社会， 以维护个人合法权益为主要特征的信访遍及全国， 信访的重要性、广泛性、复杂性前所未有。当前的信访问题主要有以下几个特点：一是维护自身利益，要求公正对待的信访类增多。这类信访占的比例最大，拆迁安置、征地补偿、失业保障等问题影响到了越来越多人的利益，由于在这些方面缺乏统一规范而容易出现各种问题，因为这些问题往往和地方国家机关的利益本身有着千丝万缕的联系，于是人民群众更愿意找到政府信访部门要求解决问题，简单直接有效。二是涉诉信访增多。"诉讼类信访"是我国信访制度最为人所诟病的地方，也是人治、法治关系最复杂的表现。信访人在寄希望于得到领导批示，来影响司法机关的正常工作，以达到改变判决结果的目的。三是群体性、经常性信访增多。现代社会的人们追求公平、公正的意识大大增强，如果一些上访人合理的诉求得不到解决，就会导致产生对政府不满的偏激情绪，甚至出现与政府对抗或威胁政府的政治化、组织化、涉外化。四是参与类信访数量少。由新中国建立之初的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》可以看出，参与类信访才是这个制度最早建立的初衷和主要目的，而现实情况却有些本末倒置的味道。
　　二、在法制转型的过程中信访制度的出路
　　法国著名比较法学家达维德指出，"在法的问题上并无真理可言，每个国家依照各自的传统自定制度与规范是适当的。但传统并非老一套的同义语，很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉"[4]。只有对中国传统法律文化进行创造性转换，与符合人类法治文明发展的世界法律文化成果选择嫁接，才是中国法制转型的唯一出路。近几年来，出现了一些新问题新情况新矛盾，越级上访、集体上访的事件不断呈上升趋势，对此一些地方便提出了要"严厉打击越级上访"、"以法治访"，对群众的上访进行"围、追、堵、截"，甚至以劳教等暴力手段相威胁，损害了人民群众的根本利益，破坏了党与人民群众的关系，造成了非常恶劣的影响。信访机关越来越变成一个徒有其表、没有实际功能的空壳，信访办变成了"诉苦办"，信访变成了软暴力的"闹事"。从信访的背后看，其实是一种权利与权力的博弈，面对无可撼动的权威，人民群众显得相当弱小，在通过正常途径无法使自身权益得到保护的情况下，只能冒着被劳教的风险铤而走险。最主要的问题还在铤而走险之后，我们会为弱势群体信访成功欢呼呐喊，同时也为一系列信访受挫事件而痛心难过，我们在欢呼和难过的时候甚至来不及思考法律的处境，一个社会如果过多的依赖信访制度，只能让法律失去应有的尊严和地位。信访制度，无论从何种层面上来讲都无法褪去"人治"外衣，这种"法律不如权力办事效率高"折射出了我国法制改革中亟需解决的问题。
　　（一）深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。这是每年的人大会时期都会热议的一个话题，也是解决信访中存在问题的根本途径，如果我们建立了一套完善的司法体制，比信访更加能够快速、高效的保障人民权利，那人民群众也就不会采用铤而走险的方式来维护自己的权利。
　　（二）树立良好政府形象，建设廉洁、勤政、务实、高效、为人民服务的人民政府。诸如拆迁安置、征地补偿、失业保障、历史遗留等问题大部分都是由于牵扯政府，人民群众觉得通过司法程序无法保障权益，通过行政复议等途径解决更是难上加难，靠作为政府部门的信访机关来解决问题更是不太现实，于是就出现了大量的越级上访、进京上访。如果政府本身做好了，那信访中的大部分问题也就会迎刃而解。
　　（三）尽快出台《信访法》，使信访工作统一、规范、有法可依。信访机关本身的不规范使很多基层信访机关不但不能解决问题反而使问题复杂化，而为了防止人民上访，几乎所有的党、政、司法等国家机构等一切有组织的国有单位，又都设有相应的信访机构，导致基层信访机关结构臃肿，良莠不齐，解决这些问题现有的《信访条例》很难完成。如果能有一部完备的《信访法》出现，就将会从信访制度本身解决问题。
　　（四）努力使信访制度与司法制度相衔接。信访作为中国本土几千年流传的法律文化，其本身虽然有这样那样的缺陷，但也有优势，司法由于有时效、证据、程序、管辖等严格限定一方面可能使一些较小的社会纠纷成本过高；另一方面我国现有的司法体制也有一些短期内无法解决的体制缺陷，这就需要信访制度来使相对弱小的人民群众较好的实现权利救济。在我国法制转型的过程中，将信访制度与司法制度有效的衔接相互补充，才能使人民群众的权利得到真正的保护。
　　注释：
　　[1][西汉]刘安著.《淮南子》[M].华夏出版社，2000 年版：第 180 页.
　　[2]赵立程（主编）.《儒学十 三经》[M].北方文艺出版社，2001 年版：第 278、286-287 页.
　　[3]李交发著.《中国诉讼法史》[M].中国检察出版社，2002 年版：第 192 页.
　　[4][法]勒内·达德维著，漆竹生译.《当代主要法律体系》[M].上海译文出版社：1984 年版，第 2 页.
　　作者简介：张阳，男，陕西宝鸡人，湘潭大学法学院2012级法理学硕士研究生。