环境风险行政规制的断裂与统合的法律规制

刘超，华侨大学法学院副教授，法学博士。
 一、风险规制：环境行政的逻辑起点
    现代社会充满了繁杂多样的风险。风险是指一切对人及人所关心的事物带来损害的事件与行为的可能性，是人与自然、社会的对立与矛盾而导致关系的失衡，是当社会系统结构所能容许解决问题的可能性低于该系统继续生存所必要的限度时，就会产生的危机。②风险本质是费用、损失或与损害相关的不确定性。
    梳理当前关于风险问题的研究，根据认知和评价风险的标准不同会形成不同的风险理论，主要有实在论的风险观和建构论的风险观。实在风险观主要以吉登斯、贝克等的著述为代表，承认风险的客观存在性和自身的独立性，认为风险不依赖于我们是否意识到它或者承认它。建构风险观主要以斯科特·拉什等为代表，认为任何对于风险的感知、预测和评估首先都是一种主观的反思性判断，之所以意识到风险的增多，是因为许多具有社会影响力的人物不断宣称风险的增多和对于人类的致命危害性。③二者之间的分野并非截然对立而是切入风险问题研究的视野有异，事实上，风险同时并存着主观性与客观性、事实性与价值性。
    社会科学开展对风险问题的系统研究始于20世纪60年代末期，在此之前对于风险的认识基本上秉持的是实在风险观。由于风险常被归咎于人类无法控制的因素，人类控制风险的努力是开展技术风险研究，沿循纯技术和经济路线，通过运筹学和系统分析，追求可控性、安全、技术体系的可靠性和进步。因此，风险问题通常被看做是技术问题和统计学或工程学问题——确定可能发生的不利后果是什么以及如何衡量其严重程度是个技术问题，而该种不利后果发生可能性大小则是个统计概率或工程上的模糊集问题——而未被当成是需要法律规制的问题。④随着贝克、吉登斯等研究的深入，揭示了风险并不是简单的工程技术问题，现代性风险也是一种制度性和结构性风险。因为社会机构本身是由人的实践活动所构建起来的，又是人的实践活动的桥梁和中介，⑤构建社会结构的人的实践活动本身是在生产与制造风险，因此，人的实践活动即是现代性风险之源。这使得晚近以来的风险问题转向更重视从社会结构、制度设计和社会文化因素等社会学科领域切入。近几年来矿难事故、职业疾病、健康威胁、食品安全、环境污染、生态破坏、气候变化等风险问题的出现无不是人类活动与自然规律交织紧密、复杂互动的结果，应对之道也由知识理性、技术手段转向对社会制度的反思与重构。
    某种程度上说，环境风险的大范围爆发将风险概念带入了公共话语的中心地带，切尔诺贝利核泄露事件是当今社会进入“风险社会”的标志性事件。人类的环境行为和环境决策具有鲜明的“风险性格”，理想的环境品质的设定、环境影响的评估、环境改善的认定，涉及科技水准的考量，而这种高度的科技背景，使得环境决策的风险意味浓厚。⑥环境决策行为经常要在科技未知中作出，对其“是非”的判断往往具有滞后性，这也使得对于环境行为的控制也具有风险应对的特色。本质上，对于社会主体环境行为的性质与内容的认定也要经常处于科学最前沿，是否需要采取规制措施、如何选择规制对象均充满了不确定性。概言之，对于某些环境有涉的行为在科学不确定性之下进行判断，很难在现时得出忠于自然科学的正确认知，对于这些行为是否需要控制取决于我们对于风险的可接受性的判断。
    由此，对于环境问题的法律应对在实质上更经常转化为如何通过法律规则的设计及实施来控制环境风险。环境问题的高度的科技背景使得环境法制的创设与实施会充满了浓厚的利益衡量与社会选择的特质。这使得以应对环境风险为中心的环境法制呈现出以下几个迥异于传统部门法的特点：(1)立法理念和目的上，环境法律制度功能从财富分配转向风险分配，兴起于工业社会的传统部门法通过划定权利边界的方式实现对稀缺资源的分配，是围绕着社会生产的财富如何通过社会中不平等的然而又是“合法的”方式实行分配这样的问题进行思考的；⑦而环境法律制度则更多的是实现“风险分配”的功能，这典型体现在理想的环境立法要保障人类安全和人体健康，而安全的判断标准是对可接受风险的界定。(2)在立法原则上，环境法秉持的基本原则是预防原则，其意蕴在于防患于未然以实现源头治理，这在风险社会学理论上被称之“未雨绸缪”原则，要求增强决策者和管理者的风险防范意识，体现了对于不确定性风险控制预期。⑧(3)在基本制度上，环境法律制度体系中的事前预防类制度本身即是预防原则在环境立法中的具体体现和具体适用。⑨典型如环境影响评价制度，环境影响评价既要对拟议中人为活动所在地的环境质量的过去、将来进行评价分析，又要就该活动可能带来的环境风险、未来的环境成本与经济效益等进行核算与综合分析，⑩其本旨即在于对拟议的人为活动可能导致的环境风险的分析、论证、预防与控制。
    正是由于环境法制应对环境问题本质上是如何更好地界定环境风险、划定人类可接受的环境风险以及如何在科技不确定与未知中规制环境风险，这就使得环境法制的重点不在于如何设计出完善的环境法律制度体系，我们不能更多寄希望于通过修改完善法律可以解决环境问题，而应在于改进环境行政规制的实效。因为立法追求一定程度的稳定性，而环境行政却最经常“就事论事”，这能符合环境风险变动不居的特征。因此，环境法制的实施关键在于环境风险的规制，而环境风险的规制核心环节在于行政规制措施的效果，(11)环境行政的逻辑起点在于规制环境风险。
    二、环境风险行政规制断裂之现状的类型化
    自有专门的环境立法以来，对于生态环境和人体健康产生严重影响的物质和行为大体得到了规制。但是，由于风险自身具有的不确定性的特质，以及现代社会建构风险观的风险界定与规制的进路，使得对环境风险的规制呈现明显的断裂特性。
    (一)环境风险行政规制断裂现状及危害
    如上论证，风险规制是环境行政的逻辑起点。当环境风险加诸人类自身时，当风险关乎人的健康时，当风险的程度与影响各异时，基于行政资源的有限性，环境行政规制必须优先选定一些迫在眉睫的规制对象，围绕“核心地带”展开特定规制体系。(12)这意味着，环境风险虽然是一个客观事实，但是否需要 规制以及规制程度的选择并不是一个简单纯粹的“科学计量”或者完全的“客观评价”，实际上价值塑造了事实。(13)环境法律作为社会价值体系的载体与表现之一，强烈地塑造与影响了人们对于现实环境风险的看法。因此，环境风险规制面临的现实是，环境风险是一个连绵不绝地在不同领域呈现的、安全程度依次递增的、难有清晰区分安全和危险的明显标准的整体，环境立法和环境政策需要在这些风险系统中确立一些“核心地带”予以规制。因此，本文所使用的环境风险行政规制断裂概念是从规制工具实施的过程和效果方面概括和描述环境行政规制的不理想状态：从过程上看，既有的环境行政规制工具的实施难以沟通、协调与配套，相互之间存在着抵牾与牵制；从效果上看，既有规制工具的实施难以对环境风险系统根据其危险程度进行有序排列，从而规制最严重的环境风险，甚至是为了规制微不足道的环境风险而引发更为严重的环境风险，从整体上影响到环境风险的规制效果。概言之，断裂指称的是环境风险规制中缺乏整体的视野与思路。
    环境风险规制中的断裂状态会存在着诸多危害。在风险规制中，因为社会能够向各种风险投入规制与治理的社会资源是有限的，选择“核心地带”风险予以规制具有悲剧性特征，也即所有风险都会威胁到人类安全，但基于资源的稀缺性，社会只能主动选择部分风险进行规制。(14)因此，我们必须重视风险的整体性，要极力避免在断裂的状况下选择风险规制的对象。在环境风险内部也是如此，社会在环境风险规制领域投入的社会资源有限，我们不可能通过规制实现一个零风险的状态。在某些领域和类型的环境风险投入过多的社会资源，则其他环境风险获得的社会资源就会减少，如果不在整体视野内考量环境风险需要规制的紧迫程度，反而会导致整体环境风险的增加。尤为糟糕的是，有时某一风险的减少会提高另一种风险。(15)同样，分配到环境风险规制领域的行政资源也是有限的，人们期待一个高度回应性的政府以应对各类环境风险，但有限的行政资源不可能应对所有类型和内容的环境风险，这尤其要求，不能将各种环境风险予以割裂，而应该有整体的视野与思路。一旦出现环境行政规制工具断裂的状态，必然会影响到环境风险规制的整体效果。
    (二)环境风险规制工具之断裂的具体类型
    在当前的环境行政规制实践中存在的规制断裂可以归纳为以下几种类型。
    1.规制理念上的断裂
    环境风险是一个整体，对于亟待规制的环境风险的严重程度需要进行系统分析，从而给予不同的环境风险以相应的规制资源分配权重。但现实中的环境风险规制理念呈现出无整体行动计划的特征，规制议程的设定和规制资源的分配上具有随机性而未确定优先次序。
    理念断裂下的环境风险规制经常会以以下几种弊病体现：(1)未经科学分析和整体比较所形成的对环境活动所致风险的认知存在着偏差，我们更加注重显著性的、根据直觉和经验规则的风险而忽视潜在的危害更大的风险。比如，公众“谈核色变”，在多种问卷调查中均普遍认为核能会给人体健康带来最大风险，但专家的研究表明吸烟的健康风险要远远高于核能使用所致的健康风险。界定风险最好的方法是通过相关法律，对各种风险设定限制条件。由于对于吸烟与核能在健康风险认识上的断裂，使得我国有《放射性污染防治法》(2003年)、《核材料管理条例》(1987年)、《核电厂核事故应急管理条例》(1993年)和《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》(2005年)等立法规制核能风险，但却没有规制吸烟健康风险的任何立法。(2)即使进行了风险之间的比较，但没有进行风险与收益的综合考量而影响到对风险的规制，比如，为了规制空气污染而制定政策鼓励生产和使用低能耗汽车，但在交通事故中它却比坚实的高能耗汽车带来更大的安全风险。(3)忽视了附加环境风险或者是替代风险，也即预期通过规制进而减少的某些风险却会使得另一些风险增加或者由其他风险所替代，比如，我们重视核能发电带来的安全风险，但对于核能源使用的规制却会增加火能发电带来的环境风险。
    2.规制制度的断裂
    环境法律体系规制环境风险的基本思路是，根据大气、水、生物等环境要素(包括自然环境要素和人工环境要素)的划分相应制定污染防治与资源保护的单行法，针对这些环境要素设定环境标准及其达成手段的排放标准等，强制规制对象遵守。针对环境要素的类型进行的分离规制措施的设定是哈耶克所谓的“理性建构”规则，环境诸要素之间产生的环境效应不是组成该环境要素性质的简单叠加，而是在个体效应基础上呈现出环境整体性。在现实的环境风险行政规制中，各环境行政职能部门依据不同的环境单行法担负着其各自环境要素风险的规制，这种立法上的分割与行政上的分业体制不能体现环境整体性。
    规制制度设计上的这种断裂的现状体现出以下几种特征：(1)导致规制过剩、规制不足或规制不协调。比如，我国现行的《水污染防治法》确立“多龙治水”的格局典型反映了环境规制中的不足与不协调之处。“环保不下河”，环保部门只管岸上排污，环保局监测污染源的出口水是否达标；“水利不上岸”，水利局不能管理岸上的排污口，岸上的污水通过管道流入江河，入水口是否达标则存在着规制不足。(16)(2)各单行法之间存在着不协调甚至是冲突之处，典型如我国的限期治理制度，我国现有的环境法律体系对于限期治理制度决定权的主体存在着多种规定，《环境保护法》(1989年)将限期治理的决定权赋予给了各级人民政府，但《环境噪声污染防治法》(1997年)、《固体废物污染环境防治法》(2004)、《水污染防治法》(2008年)除了规定各级人民政府可以行使决定权之外，或直接或间接规定各级人民政府可授权环保部门行使限期治理决定权。限期治理制度在决定行使权规定上的混乱，导致不同污染源适用不同的限期治理决定权，造成了环境执法的混乱、增加执法成本和社会成本，客观上加重了地方保护主义，也导致了法制不统一。(17)
    3.规制机构的断裂
    与规制制度上的断裂有相同逻辑，我国与环境相关的职能部门以环境单行法作为依据，对各种环境要素担负各自的职责。这种各行政执法机构权限分配的原则是一种分散管理模式和分业体制，其潜在的逻辑是由精通各规制领域业务的专门机构高效 地进行执法。比如，我国《水污染防治法》(2008年)第8条第3款规定：“县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”这种分领域的规制权限分配可以体现专业性，但同时也分割了环境风险规制任务，带来了环境风险规制上的断裂与不协调。各风险规制执法机构即使会对本部门职责范围内的环境风险高度敏感、迅速回应，即使执法人员勤勉于职责，但在分业体制下，也只能囿于部门职责，有效地规制某一领域的环境风险而难以兼顾环境整体性。
    规制机构上的断裂指称的是现实中各行政执法机构在规制环境风险时难以协调配套，这在当前分散管理体制下是内生性的困境，会导致的问题有：(1)各执法机构在环境风险规制时难以协调，不同执法机构在对不同的环境风险适用不同的规制程序时，对于风险的评估方法和评价标准不同，最终都倾向于从部门利益考虑，在对本部门职责范围内风险的“最后一成”或“最后一英里”耗费大量的社会资源，难以从环境整体上进行考虑；(2)环境不可能零风险，美国法院通过判例发展出了微量豁免原则，授权政府机构可以对微量风险不予规制。(18)少量的环境风险是人体可以接受的，但一旦为了规制这剩余的少量风险却要花费巨额的社会资源，这会影响到资源在其他风险规制领域的投入。
    4.规制过程的断裂
    环境风险规制过程包括“风险评估”和“风险管理”这两个部分。前者是技术部分，旨在度量和物质相关的风险，包括确证可能的危险、确定剂量—效应曲线(个人接触物质的浓度和所带来的伤害风险之间的关联)、估算人体接触量和风险最终所致的结果类型等；后者是政策导向部分，是在面对风险评估所揭示出来的风险的基础上来决定规制者应当做些什么。(19)风险评估与风险管理之间应该相互协调，前者为后者提供技术支撑和科学依据，后者在前者基础上作出价值权衡和规制措施。理想的环境风险规制应该是这两个过程有机结合。
    但现实中环境风险规制的两个环节却存在着断裂之处，具体体现为以下三个方面：
    (1)环境风险管理制度的设计并没有以环境评估作为基础。环境风险管理必须以对环境风险进行科学研究为前提，在风险的内容、致害机理、因果关系等客观事实基础上确立哪些是人类可接受风险、哪些是必须予以控制或削减或消除的风险、风险规制的成本和收益。但我国当前行政部门在实施环境风险规制措施之前，并没有重视环境风险评估，体现在：没有具体去进行的环境风险的调查、监测和测定；没有广泛确定环境风险与人体健康损害之间的剂量反应曲线，未有明确数据估算人体在不同剂量风险物质下的可能危害，也没有在此基础上确定人类能够接受风险的门槛；没有评估在不同社会情境下人体接触环境风险的时间、数量、浓度等内容。以我国新出台的PM2.5标准为例，我国在《环境空气质量标准》(2012年)中规定PM2.5年平均和24小时平均浓度限值为0.035毫克/立方米和0.075毫克/立方米，以作为衡量空气质量是否达标的依据。但该浓度限值从何而来、由何得出？是否通过研究污染物同特定对象之间的剂量—反应关系，以确定环境中污染物对特定对象(人或者其他生物等)不产生不良或有害影响的最大剂量(无作用剂量)或浓度程序？环境质量标准只有以环境基准体系作为标准制订的科学依据和基础，才能具有法律正当性和规范意义。
    (2)对于风险规制措施本身也没有进行风险评估，表现为：没有对实施的环境规制措施成本—收益进行分析，没有考量规制环境风险是否会引发其他潜在或替代环境风险，也没有考量某些环境风险的规制所耗费的社会资源的边际成本。
    (3)环境风险规制过程的断裂还表现为规制对象的断裂。环境风险管理以风险评估为基础，则必须完整揭示环境风险的内容和来源，并针对风险来源和对象予以规制。环境风险与人的实践活动密不可分，社会上多类型主体行为都会引致环境风险。但是，当前的环境风险规制思路基本是以大规模排放企业为规制对象的，对于小规模的企业、一般市民没有严格要求。(20)也即在当前的环境风险管理中，基于环境行政成本与效率的考虑而倾向于规制企业所造成的点源污染，但在捕获个体危害、规制面源污染上存在着漏洞。越来越多的文献承认个人行为和消费对环境影响的重要性，(21)而环境法律和政策捕捉个人危害存在失败。
    三、环境风险行政规制工具的统合
    环境风险规制呈现出断裂的现状严重影响到环境行政执法的效果，使得环境法律制度体系因其可操作性和实效大打折扣而饱受诟病，成为了环境法制建设不得不面对的顽疾。为了应对此问题，我们需从多方寻求因应之道。
    (一)既有因应之道的梳理与检讨
    上述归纳的环境行政规制的断裂问题成为了环境行政中的病灶，经常使得环境规制陷入僵局。为应对此问题，至少有以下几种建议：
    1.直接可以应对风险行政规制断裂的应对之道，是美国布雷耶大法官提出的风险规制体系改革方案。他主张建立一个集中化的行政组织以更有效地承担相应任务，这个新的行政机构要以任务为导向、具有跨机构的权限、一定程度上绝缘于政治、必须有声望和权威，新机构中的执法人员要理性化、具备专业知识、绝缘于政治和民意且具有权威。布雷耶大法官在研究中分析并反驳了五点可能的质疑，包括认为设置集中化的新机构可能与民主相悖、组织成员的选择是精英主义的、作用有限、在政治上不能被接受和并没有实际转变的可能。(22)
    设置新的集中化执法机构所存在的问题除布雷耶自己列举的质疑之外，其理想色彩大于实际可操作性。从实际效果看，我国已经在某些环境风险规制领域部分进行了设置集中化行政机构的努力。例如，为了保护水资源和规制水污染，针对水流域性特征，改变水资源区域管理和分散管理的弊端，我国设置了数个流域管理机构以集中管理，且在《水法》(2002年)中明确规定“流域管理与区域管理并重”的体制。但实践证明，流域机构在水资源管理和保护中因为困境重重而导致失控。(23)理由是：虽然有集中化的流域管理机构，但与之同属水利部的省级水利厅与之有同等权力，会按照自身利益考虑流域管理；且我国采取水资源保护与水污染防治分别立法(由此，其执法权必然由不同行政机构 行使)，因此，流域机构难以在水污染防治方面有所作为。为了应对此问题，是否要更进一步集中化，由流域机构取代流域中的省级水利厅？甚至是将水资源保护与水污染防治管理权限合并(水利部与环境保护部合并)？这显然在中国制度语境中制度创新成本过大。从内在逻辑上看，环境要素是一个整体，环境风险规制不仅涉及单一或几个部门，其涉及行政职能部门过多，况且还与政治、经济、社会各个领域紧密相关，为了遵循集中化思路规制环境风险，该如何配置集中化机构的权限，使得其既能集中管理又不会出现机构设置上的架床叠屋？
    2.现实中为了应对环境风险规制弊端的另一种作法是，转向通过司法途径，迫使环境风险的制造者对环境受害人承担法律责任的形式，以实现风险规制的目的，其在当下的实践就是广泛设置环保法庭。实践中，已经出现了环保部门在立案和执法时，申请法院先予执行，环保法庭会提前介入，笔者还通过调研了解到某地发生的一起的简单的环境污染事件，处理路径不是通过环保部门的行政执法，而是由检察机关对污染制造者提起环境诉讼的方式解决。笔者已经通过实证材料分析了当前环保法庭设置在法律基础、权力基础和机制基础上存在的一些问题。(24)这里的反对意见是，行政机构之所以在环境风险规制中存在困境和弊端，根源是基于环境风险自身的不确定性和科技背景。为应对此问题，将问题交由法院去解决，不但问题本身依然存在，而且还会导致的恶劣影响是，让本应处于终局裁决和“最后防线”地位的法院替代行政机构去直面和规制环境风险，不利于法院权威地位的维持。法官的理性和知识有限，所以，司法要自我约束。一般而言，法官最为擅长的是法学知识，通过逻辑推理和各种构成要件理论运用法条推出案件结果。但这种司法知识/体制虽以应对社会纠纷为指向，却经常难以迅速回应社会生活的变化。(25)将涉及非常专业的复杂的科学技术背景的环境风险评估与确定的任务交由法院，这与法官所擅长的专业知识不符。
    (二)环境行政规制统合的具体路径
    环境行政规制的断裂作为一种行政顽疾内生于环境风险本身，上述各种改进规制措施效果的努力似乎都会招致质疑与非议，因此，这里所建议的统合的措施只能是提出一些改进的可能的进路。
    1.确定环境行政规制中的价值排序与优先顺位
    当前环境风险行政规制出现的断裂，首要表现是在行政理念上未从环境整体性出发，对存在于各环境要素上的风险分别予以规制。因此，国家在作出环境决策之前，应当有整体性思路，对各环境风险的紧迫程度、危害严重性进行价值排序，从而确立各环境规制政策之间的优先顺位，据此投入社会资源、展开环境风险规制的行政执法。由此，需要采取的步骤有：(1)国家应当在制定修改环境法律制度、出台环境政策之前，系统进行环境风险评估，对于可能出现的环境风险进行大小排序，确定环境风险规制的紧迫程度。(2)对于环境风险本身性质进行分析，科学勾画剂量—效应曲线，确定环境风险物质/行为与人体健康致害内在关联以及环境风险的致害机理，进行类型化界定。(26)(3)政府要考虑各种环境风险规制措施带来的各种效应，包括其本身的成本有效性以及附带的危害(比如为规制一种环境风险而导致的其他环境风险)。这在当前根据环境要素制定大量环境单行法的制度语境下尤为重要，每部特定单行法有自身特定立法目的，难以统合兼顾所有环境风险，尤为需要横向综合衡量。只有采取了这些步骤对于环境风险整体规模进行评估，才能确定社会资源分配于行政规制领域的优先顺位，避免混乱和将有限资源投入很小的、人体可接受的风险。
    2.各类主体及执法机构进行充分的环境风险信息交流
    环境行政规制的断裂在现实中的典型体现是执法机构的断裂，执法机构各自为政，陷入本部门的职责与规制目标，即使勤勉执法但视野狭窄。单一机构的规制效果难以应对环境风险具有的整体性、交叉性和复合性。应对此问题的务实做法不在于设置权限集中的新机构，而在于各执法机构之间要进行充分的环境风险信息交流，从而以统合各执法机构在环境风险规制中的权责，实现协调与配合。环境风险的本质是不确定性，进行风险管理的前提要经过风险评估，即确证环境风险的客观存在、影响后果与致害机理，这要体现为量化数据，即是一种环境信息。因此，环境信息是环境风险评估的结果和环境规制的前提。环境风险信息交流即在社会不同主体之间的环境信息的提供、传递、交流与交换。
    具体而言，为了促进环境风险信息交流，必须采取的做法有：
    (1)行政部门要详尽向社会公民提供环境信息。既然环境风险规制不可能实现零环境风险的状态，而只可能选定“核心地带”的环境风险予以规制，那么，环境风险规制的实施过程也是对于损害的负面后果分配过程，而这在民主社会必须由全体公民知悉并参与讨论决定。我国《政府信息公开条例》(2008年)和《环境信息公开办法(试行)》(2008年)规定了环境信息对于公民公开的范围、方式和程序，但存在的需要改进的问题是：第一，《环境信息公开办法(试行)》(2008年)仅规定了由环保部门公开环境信息，但很明显，水利、农业、渔业等众多职能部门也应当提供环境信息，但并没有进行规定，而《信息公开条例》(2008年)虽然在第10条第11款规定要各级政府及其部门要提供“环境保护”的“监督检查情况”，但这不专门针对环境信息，则其他职能部门可能以其属于非公开信息类型而拒绝公开；第二，没有规定企业向社会公众公开环境信息的义务，尤其是社会公众不能依申请方式要求企业公开。
    (2)全面规定企业向社会公开环境信息的法定义务。企业是社会产生环境风险重要来源，企业公开环境信息即是执法机构有效进行环境风险规制的前提，同时，社会公众了解企业环境信息，也能以市场选择和私权保障的方式促进企业减少环境风险物质/行为。但在我国《环境信息公开办法(试行)》(2008年)中，第19条规定了国家“鼓励”企业自愿公开企业环境信息的范围，第20条规定了“在列入本办法第十一条第一款第(十三)项名单的企业”，“应当”向社会公开四种信息，该办法第11条第1款第13项规定的企业仅包括“污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的 污染严重的企业名单”，其范围非常狭小，需有针对性地扩大其范围。
    (3)环境行政执法机构相互之间的环境信息交流。当前环境风险规制相关职能部门依照现有的分业管理体制与权责划分各自为战，分工不明确，没有形成良好的部门合作、协作和信息共享机制。应对此问题，应加强与环境相关职能部门之间在行政执法中的配合，建立信息共享平台与交流机制与平台，保证时间上连续、空间上全面的环境风险的发生状况以及有关分析结果能为各管理部门动态掌握，不但减少各部门信息搜集成本，更促进各部门之间的权限的统合。
    3.环境风险行政规制中的市场手段适用
    规制工具使用的典型正当化根据在于人们所宣传的市场在处理特定结构性问题上的无能。(27)尤其在环境风险规制领域，环境侵害行为存在普遍的负外部性而保护环境行为又存在普遍的正外部性，这使得环境风险规制需要更多依靠行政手段几近共识。因此，这里探讨的环境风险行政规制中市场手段的适用，并不是主张放松环境行政管制，更不是主张以市场手段取代行政手段，况且当前公众对于层出不穷的环境风险有进一步加强规制的呼声。因此，此处对于市场手段适用的讨论，是在克服当前环境风险行政规制存在断裂的弊端的语境中进行的，其具体内涵包括：(1)立法机关在制定修改环境单行法、各行政机构在环境风险规制之前以及整个过程中，应对环境单行法和环境风险规制措施的成本有效性进行具体分析，(28)避免规制的社会和经济成本超过环境收益，避免在微小环境风险上投入过多资源，也避免为了规制某种环境风险而附加了其他替代环境风险。这需要所有环境行政机构在依据所有环境单行法，在整个环境风险规制领域综合采取规制措施时进行成本—收益分析，要有综合的视野。我国虽然也进行某些领域的成本有效性调查，(29)但并没有广泛开展，这根本上不利于克服环境行政规制中的断裂。(2)采取一些经济激励方法，如污染者付费、排污权交易、环境税、环境保护合同、环境保险、绿色市场，等等。这些经济激励方法被认为是克服环境行政规制的弊端、促进环境规范内面化的重要手段，(30)由于对这些经济方法内容讨论较多，这里不再赘述。
    四、结语
    环境风险伴随着人类科技进步、社会发展和对未知世界的改造而层出不穷、形式繁杂，环境风险既是是一种客观实在也是基于社会建构，是我们秉持某些价值基础而选定的亟待规制的“核心地带”。我们当前对于环境法制不佳现状的反思更多地归咎于糟糕的环境立法，故而对《环境保护法》等的修改完善抱有激情、寄予厚望。完善的建章立制固然重要，但环境风险自身所固有的不确定性、高科技背景以及变动不居的特性，使得追求适当稳定性的立法的作用不如“就事论事”的环境行政。但内生性的困境是，环境要素的整体性使得环境风险是相互影响、复合作用，而现代法制文明却追求分工与专业化，这使得行政规制中的断裂的出现似乎难以避免。设置集中化的新机构以及转向司法途径均是应对该弊病的努力，但实践证明效果不佳。因此，确定环境风险的价值排序与优先顺位、充分的环境风险信息交流以及规制中市场手段适用等措施，也只能是回应性的可能克服断裂弊端的统合进路，问题解决的措施还需要在经济发展、政治权衡、价值选择等大背景中动态选择。
    注释：
    ①参见［美］史蒂芬·布雷耶：《打破恶性循环——政府如何有效规制风险》，宋华琳译，法律出版社2009年版，第4页。
    ②参见［德］哈贝马斯：《合法性危机》，刘北成、曹卫东译，上海人民出版社2000年版，第5页。
    ③参见潘斌：《社会风险论》，中国社会科学出版社2011年版，第31－38页。
    ④参见金自宁：《作为风险规制工具的信息交流——以环境行政中TRI为例》，载《中外法学》2010年第5期。
    ⑤参见前注③，潘斌书，第220页。
    ⑥参见叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第133页。
    ⑦参见［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第16页。
    ⑧“未雨绸缪”原则的基本思路是，如果某种行为的后果不可知，但可能带来重大的或不可逆转的负面结果，那么最好是避免这种行为。参见［德］詹斯·O.金、［英］彼得·泰勒－顾柏：《风险：一个跨学科研究领域》，载［英］彼得·泰勒－顾柏、［德］詹斯·O·金：《社会科学中的风险研究》，黄觉译，中国劳动社会保障出版社2010年版，第39页。
    ⑨汪劲教授在论著中将环境标准制度、环境计划制度和环境影响评价制度归纳为事前预防类法律制度，其特点在于其内容本身具有专业判断性、政策期待性和适用对象不明性。参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第201－235页。
    ⑩参见汪劲：《中外环境影响评价制度比较研究——环境与开发决策的正当法律程序》，北京大学出版社2006年版，第34－35页。
    (11)行政机关相对于立法机关与司法机关的法律创设活动而言，在日常性、数量以及经验方面的优势似乎在所难免。具体分析可参见［美］杰里·马肖：《贪婪、混沌和治理——利用公共选择改良公法》，宋功德译，毕红海校，商务印书馆2009年版，第168页。
    (12)阐明风险规制的“核心地带”构成了许多不同法定项目的基础是美国最高法院布雷耶大法官提出的观点，具体论述可参见［美］史蒂芬·布雷耶：《打破恶性循环——政府如何有效规制风险》，宋华琳译，法律出版社2009年版，第1页。
    (13)对于风险问题的规制，涉及对于风险事实与价值之间关系的揭示，由此会影响到可接受风险的界定以及风险规制政策的制定。有风险分析专家在研究可接受风险问题时论述到事实和价值之间不可分离的关系，价值塑造了事实，事实也塑造了价值。具体分析可参见［英］巴鲁克·菲斯科霍夫、莎拉·利希滕斯坦、保罗·诺斯维克、斯蒂芬·德比、拉尔夫·基尼：《人类可接受风险》，王红漫译，北京大学出版社2009年版，第56－60页。
    (14)在特定的悲剧状况下，稀缺和苦难并非只是社会被动接受的产物，相反它们是社会主动和有意识选择的结果，这涉及社会对于利益的判断与选择。具体论述可参见［美］盖多·卡拉布雷西、菲 利普·伯比特：《悲剧性选择——对稀缺资源进行悲剧性分配时社会所遭遇到的冲突》，徐品飞、张玉华、肖逸尔译，北京大学出版社2005年版，第4－14页。
    (15)美国学者孙斯坦教授在研究中列举了很多相关实例。比如，在1980年代，美国政府批准了“清洁燃料”以减少汽油对于空气的污染，石油和天然气工业由于担心自己的产品会被替代，提出了“重构汽油”的妥协方案，“重构汽油”是一种普通汽油和有助于减少有害排放的添加剂的混合物，能减低空气污染物排放。1990年底美国国会颁布新法令没要求遭受严重空气污染的地区必须销售重构汽油，大多数公司选择氧化剂甲基三丁醚以促进燃烧降低二氧化碳的排放。但后有研究表明，甲基三丁醚可能对健康产生严重危险。与传统汽油相比，甲基三丁醚增加了甲醛的排放，比汽油更具毒性，并且高度融于水。到1990年代中期，美国至少有41个州的饮用水中都发现了甲基三丁醚。参见［美］凯斯·R·孙斯坦：《风险与理性——安全、法律及环境》，帅帅译，中国政法大学出版社2005年版，第3－4页。
    (16)关于我国水污染防治中出现的制度不协调与缺陷的分析可参见吕忠梅等：《长江流域水资源保护立法研究》，武汉大学出版社2006年版，第44－47页。
    (17)对我国现行环境法律制度体系中规定的限期治理制度之间的缺陷、冲突及其弊端的分析，可参见刘超：《存废之间：限期治理制度的绩效考察》，载《云南大学学报(法学版)》2008年第2期；刘超：《断裂与耦合：环境执法语境中的代执行制度与限期治理制度》，载《政法论丛》2007年第6期。
    (18)参见前注(15)，［美］凯斯·R·孙斯坦书，第240－241页。
    (19)对规制体系具体内容的分析可参见前注①，［美］史蒂芬·布雷耶书，第8－9页。
    (20)参见［日］黑川哲志：《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社2008年版，第18页。
    (21)See Katrina Fischer Kuh, Capturing Individual Harms. Harv. Envtl. L. Rev. 158(2011).
    (22)为了应对风险规制问题，布雷耶给出了重构政府机构、设置集中化的行政组织的建议，对于新的行政组织必须具备的五个特征，新行政组织中公务员必须具备的诸多美德，以及该建议将可能面对的五点质疑的具体分析，可参见前注①，［美］史蒂芬·布雷耶书，第78－106页。
    (23)具体分析可参见前注(16)，吕忠梅等书，第46页。