我国食品安全风险评估模式的创新策略

 一、引言
    《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第16条明确了食品安全风险评估结果的效力——作为制定食品安全标准和实施食品安全监督管理的科学依据，从而有力地突显了风险评估在食品安全风险规制过程中的基础性角色。显然，与《食品安全法》的前身——《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称《食品卫生法》)——相比，该法对食品安全风险评估的规定无疑是一种历史性的进步。然而，我们也应当清醒地认识到，《食品安全法》所规定的风险评估是因2008年9月11日曝光的“三鹿毒奶粉事件”而催生的。①可以这样认为，食品安全风险评估制度是立法者的应急之作，它是一个早产儿。由此，面对当前我国层出不穷、险象环生的食品安全风险，对之进行反思和评估就显得非常有必要。
    当然，对于该问题，不同学者基于不同的理论预设和方法，会从不同的角度加以反思，并提出不同的解决途径。②本文将以一个更基础和更抽象的视角，即食品安全风险具有双重属性——作为一种物质现象及作为一种社会建构，作为反思的理论前提，并运用理想类型的方法来分析现行食品安全风险评估模式的特点及面临的挑战，以此为基础，提出改革我国食品安全风险评估模式需要遵循的基本原则并阐述新食品安全风险评估模式的基本制度框架。
    二、现行食品安全风险评估模式的特点及面临的挑战
    (一)《食品安全法》规定的风险评估模式之特点
    笔者认为，从《食品安全法》的相关规定来看，我国现行食品安全风险评估模式属于专家理性模式。③从要素的角度来分析，专家理性模式具有以下特征。
    1.从风险评估依据角度看，以专家知识作为评估的排他性依据
    如果从知识类型上来分析现行食品安全风险评估的依据，那么专家关于食品安全风险的知识就是对食品安全风险进行评估的科学依据。虽然《食品安全法》没有直接规定食品安全的专家风险知识的类型、特点或实质等内容，但却从四个方面规定了专家知识在风险评估中的排他性角色。
    第一，从组织形式角度规定了专家知识的垄断地位。《食品安全法》第13条第2款和第3款规定，国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。这一规定，其实从组织形式角度排除了其他知识进入食品安全风险评估过程的可能性。因为所谓的食品安全风险评估专家委员会是由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成，并没有吸纳公众代表或社会团体代表。
    第二，从对象角度规定了适合于专家知识发挥作用的范围。《食品安全法》第13条第1款规定，国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。这一规定表明，食品安全风险评估的对象是食品和食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害，对于其他形式的危害，比如，对公众的心理影响，对具有象征意义的价值的危害等，则不在评估的范围之内。显然，对于食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等，需要运用专家知识，特别是自然科学专家的知识来进行，一般而言，普通公民基于自己的经历或经验而形成的关于食品安全风险的知识是无法胜任这项工作的。
    第三，从方法角度规定了通常需要运用专家知识才能进行科学评估的前提条件。《食品安全法》第13条规定，食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。这一规定表明，对食品安全风险进行评估应当使用科学方法，而所谓的科学方法，则主要是流行病学调查，试验性的类推法，以及基于数学模型的“剂量—反应”曲线等。
    第四，从食品安全风险议题形成的角度，规定了主要由专家知识来决定是否启动食品安全风险评估。所谓食品安全风险议题，就是指什么问题构成食品安全风险，因而需要启动风险评估程序。食品安全风险议题的形成包括了对与食品安全风险相关的现象的解释和选择，因而是一个充满价值冲突的过程。因为食品的生产者、普通的消费者、食品安全风险规制机关的官员及其聘请的专家以及其他对食品安全风险感兴趣的主体，对于什么问题构成食品安全风险往往会持有不同的观点。对于这样一个充满价值争议的问题，《食品安全法》第14条规定，国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。虽然从表面上看公众可以通过举报的方式来参与风险议题的形成，但事实上，公众的举报对于风险议题之形成的作用不大。因为对于公众的举报是否被接受，是由卫生部门的专家来决定的。况且，公众能否对专家的决定提出异议，《食品安全法》也没有规定。因而，对于何时需要启动食品安全风险评估，是由专家知识来决定的。
    2.从理论预设角度看，以食品安全风险作为一种客观的物质性存在作为前提假设
    该模式对食品安全风险的理解指向客观的物理性世界，主张食品安全风险及其表现形式是真实的、可观察到的事件。这可以视为客观意义上的食品安全风险观。这种食品安全风险观主张，食品安全风险不以人的主观意志为转移，是可以预测的，在可观察的食品安全风险与作为现实的食品安全风险之间存在着一种镜像关系，食品安全风险的危害原因和后果的大小不是通过社会经验和不同主体之间的互动来调节的，而是通过科学的方法来计算。从本质上讲，物质性是其本质属性，因而以单一的物质维度来判断食品安全风险的否定性后果，并经常以累计死亡人数来判断其危害后果。对于其他的因素，比如，食品安全风险的分布是否平等、食品安全风险是否是人们自愿遭受等，则被排除在专家理性模式理论的预设之外。
    以上分析表明，《食品安全法》从组织形式、评估对象、议题的形成及评估方法等方面规定了专家知识的独断地位，而这种专家知识的排他性地位的确立是以客观意义上的食品安全风险观为理论前提的。这恰如中国工程院院士、第一届国家食品安全风险评估专家委员会主任委员陈君石先生所断言的：“我国食品安全风险评估是 一个纯粹的专家行为。”④
    (二)食品安全风险评估专家模式所面临的挑战
    笔者认为，在当代中国社会对食品安全风险的价值判断呈现多元化的背景下，专家理性模式将会面临来自以下两方面的主要挑战。
    1.从理论预设角度而言，食品安全风险不仅仅是一种客观的物理性存在，也是一种社会的、心理的和文化的建构
    纵观最近几年我国发生的食品安全事件，既有真正的食品安全事件，如“福寿螺”事件、“三聚氰胺”事件，又有诸如“陈化粮”和“巨能钙使用双氧水”这样一些并不会导致人体健康问题的食品安全事件。如果用专家理性模式所假设的食品安全风险属于一种客观实在来解释这些食品安全事件，难以自圆其说。而2008年奶粉行业中的“三聚氰胺”事件，所引发的连锁反应则较为典型地体现了食品安全风险的心理和社会属性。根据上海市食品协会的一份调查，“三聚氰胺”事件对上海整个食品行业的影响都很大，包括甜食、休闲食品行业等都受到了不小的冲击，很多以奶粉作为原料的甜食、休闲食品品牌深受其害，最严重的就是消费者开始对乳业行业不信任，已经产生了恐慌情绪，一时间闻“奶”色变。一些与该事件虽然无甚关系，但选用了奶制品作为原料的涉奶食品企业的生产、销售都出现同比三成以上的暴跌。⑤这些事件表明，食品安全风险不仅仅是一种物质性的存在，它也会被公众或社会所建构，从而产生社会放大效应，这就是建构意义上的食品安全风险。从理论上而言，作为建构意义上的食品安全风险不是从食品安全风险现象本身，而是从食品安全风险感知者的角度，作为认知食品安全风险的逻辑起点。与专家理性模式所隐含的以单一的物质性维度作为判断食品安全风险的否定性后果不同，建构意义上的食品安全风险观则认为，道德的维度、政治的维度以及心理的维度，对于评价食品安全风险的否定性后果同样重要。⑥
    2.从评估依据角度而言，专家知识自身不仅充满着模糊性，而且也将面对公众知识的竞争
    既然《食品安全法》将食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据，那么这就要求风险评估结果具有确定性，进一步而言，作为风险评估结果的专家知识也应当具有确定性。然而，理论与经验都表明，食品安全风险评估的专家知识充满着不完整性、模糊性和选择性，因而，不得不依赖于不确定的假设来进行判断和预测。造成这种模糊性的原因是多方面的。比如，食品安全风险本身就具有复杂性，即对食品安全风险的因果联系的量化和识别存在困难。这种困难的实质可以追溯到致病原之间的相互作用效果(增效作用和对抗作用)，原因与后果之间的迟延期限，个体之间的变化，干扰性变量等。这种复杂性给食品安全风险评估专家的判断带来了一定的不确定性。又如，专家对新出现的食品安全风险，比如，转基因食品安全风险，存在知识上的无知状态。为改变这种无知状态，需要大量的试验和调查，以及相关学科理论基础的发展，而这是一个漫长的过程。往往需要等到特定的食品安全事件多次发生之后，因而已经造成损失的情况下，才能总结出相应的预防措施或经验。而在这期间，专家所进行的风险评估只能是模糊的，甚至是凭直觉进行的。
    食品安全风险专家知识不仅具有模糊性，而且也面临着公众关于食品安全风险知识的竞争，其合法性也受到挑战。与专家运用“理性”的知识来评估食品安全风险相比，普通公众往往基于经验和直觉来进行。他们通过相似的经历、联想、图像、情感等对食品安全风险进行认知，在很多情况下是自动发生的并且是快速的，从而将环境中的不确定性和威胁性的食品安全因素转变为情感性的反应，比如恐慌、害怕和焦急。对于公众的食品安全风险知识，应当辩证的对待。对于一些食品安全事件的风险，比如，我国奶粉行业的危机事件，公众已经习惯于以一种可得性启发⑦的方式来评估其风险，结果是不适当地扩大此类食品危机事件发生的概率。我国奶粉产业的重大损失与这种可得性启发的评估方法有一定联系。但另一方面，公众对食品安全风险的评价显然不依赖认知错误，而是依据自己所特有的价值体系，但这种价值体系与专家的价值体系之间存在显著差别。比如，调查人员发现，公众之所以强烈反对转基因食品安全，主要原因有：他们对这类食品感到陌生、对其危害性难以认识、危害的实际发生与致害的转基因食品之间存在时滞性、对传统的食物的代替等。⑧显然，公众所考虑的这些背景性因素是无法或难以用金钱来加以具体化，但对于评估或判断特定食品安全风险的严重程度却具有相当说服力。此时，如果简单地否定公众的评价方法及依据该方法所得出的结果则是不可取的，特别是在一个利益和价值多元的社会背景下。
    以上分析表明，如果无视或排斥公众的食品安全风险评估知识，仅仅以专家的风险知识作为食品安全风险评估依据，那么，据此所得出风险评估的结论，并以这种结论作为食品安全风险规制政策的依据，其合法性也面临着质疑。事实上，实践已经证明，现行的专家理性食品安全风险评估模式并不能带来具有相应合法性的结果。比如，在2010年8月的“圣元奶粉致女婴性早熟”事件中，虽然卫生部通过召开新闻发布会的形式向媒体公布了专家的检测和评估结论，即婴儿乳房早发育与食用圣元乳粉无关，但涉事家长对评估结果充满怀疑和不信任。⑨
    三、重构食品安全风险评估模式之基本原则
    既然《食品安全法》所规定的食品安全风险评估模式在理论预设及评估依据等方面都面临着挑战，相应的，依据该模式所得出的评估结论及依据该评估结论所制定的规制措施和标准的合法性也就面临着困境，那么如何对之加以改革或完善？笔者主张，在探讨我国新的食品安全风险评估模式的框架之前，首先需要从理论上阐述改革所需要遵循的基本原则。正如前文从一个较为基础的层面——即食品安全风险具有双重属性——来反思现行食品安全风险评估模式一样，包括基本原则的设计在内新的食品安全风险评估模式的重建也应当以综合食品安全风险的双重属性所具有之优势作为逻辑起点，以此为基础，笔者提出分析性、协商性和整合性三大原则。
    (一)食品安全风险的双重属性之比较优势
    由于专家理性模式所预设的客观意义上的食品 安全风险观，运用客观的科学知识直接对食品安全风险进行评估，因而，它能够从自身的逻辑假设中较为确定地识别并量化原因与可观察到的危害后果之间的关系，减化了食品安全风险问题的复杂性和不确定，从而促使行政机关以一种科学的、理性的方式来制定食品安全风险规制措施或标准。客观意义上的食品安全风险观以科学和理性的优势著称，然而，这一优势也是其劣势所在。它所面临的质疑或批评主要是：为人们所认知的关于食品安全风险不受欢迎或否定性的后果的东西取决于人们的价值和偏好；与运用技术性方法分析所能够获得的关于食品安全风险的后果相比，食品安全风险与人们的相互影响所产生的后果更加复杂、精致和特别，等等。⑩
    建构意义上的食品安全风险观则扩大了食品安全风险的有害后果的范围，突出了食品安全风险背景的重要性。它的优势是：能够识别和解释与食品安全风险来源相关的公众关注问题；解释食品安全风险承担状况发生的背景；识别与特殊的食品安全风险相关的文化意义和联系；有助于丰富食品安全风险规制的目标，等等。显然，建构意义的食品安全风险观所具有的民主和公平的优势弥补了客观意义上的食品安全风险观的缺陷，为食品安全风险评估结论的合法性提供了认识论视角。然而，它存在两大弱点：一是它所提供的建议或方法，体现了不同主体的价值偏好和世界观，而这些价值偏好和世界观很容易发生变化；二是这一风险观没有为测量食品安全风险的社会可接受性提供一个共同的标准。由于这两大弱点，使得食品安全风险问题变得更加复杂、不确定或模糊，也使食品安全风险评估结论存在不确定性。而这些问题，正是客观意义上的食品安全风险观所力图克服的。
    以上分析表明，如果能够综合这两类食品安全风险观的优势——在理性/科学与民主/公平之间获得恰当的平衡，那么依据这种综合后的食品安全风险观所设计的基本原则既能够回应现行《食品安全法》所规定的风险评估模式所面临的困境，也为有效开启新的食品安全风险评估模式提供指导意义。
    (二)新食品安全风险评估模式的基本原则
    1.分析性原则
    分析性原则，是指食品安全风险评估者系统地运用已经在专家(包括自然科学、社会科学、工程学、决策科学、逻辑、数学和法律)共同体中发展出来的特殊的理论和方法来识别食品安全风险的危害性、描述其危害特征、评估其暴露状态以及评价其危害后果等。“分析”性原则，用以解决食品安全风险评估过程中知识缺乏问题——对所有复杂的食品安全风险的评估都要求输入关于事件、技术和人类活动的潜在影响的最为正确和最值得信赖知识。通过“分析”能够获得系统的和科学的洞见，特别是关于食品安全风险发生原因及其可能产生的后果之间的关系，从而简化食品安全风险的复杂性，增强风险评估结论的确定性和可靠性。
    2.协商性原则
    协商性原则，就是食品安全风险评估专家、政府官员、与食品安全风险有利害关系人、对食品安全风险感兴趣的人，通过协谈、深思、交换意见和证据、对相互关心的食品安全风险议题进行反省和交流，并试图相互说服对方的沟通过程。该原则隐含着食品安全风险评估中的参与各方的意向性、目的及对行为结果的一种有意识的仔细思考，因而具有反复性的特点，会考虑食品安全风险问题的每一个方面。如果有新的知识或发现，就会重新思考先前所得出的结论，从而加深参与者对细节的理解。“协商”性原则，主要用以解决食品安全风险评估过程中价值冲突问题。它能够揭示包括专家在内的各类参与者的价值偏爱，增强食品安全风险评估中各类角色之间的理解，减少或缓解参与者之间的敌意和极端的态度，产生新的观点或思路，发现新的风险问题，有助于建立共识和妥协以及获得相对公平和优化的风险评估结论等。(11)
    3.整合性原则
    所谓整合性原则，就是指食品安全风险评估者通过特定的方法，将食品安全风险评估中的分析性原则和协商性原则所体现的内容加以综合，使其体现在一个连续的和统一的程序过程之中。主要目的是将理性/科学与民主/公平等价值目标在食品安全风险评估过程中有机地加以平衡。为实现整合性原则，可以采用“三步骤”的方法。(12)
    第一，由食品安全风险评估机关召集专家代表或对食品安全风险感兴趣人的代表以及食品安全风险利害关系人的代表。这些不同参与主体将会提供关于某一食品安全风险的危险后果的各种观点或偏好。食品安全风险规制机关会将所有这些观点或偏好列举出来，从而尽可能体现民主的价值。
    第二，由食品风险评估专家对所列举的每一项偏好或观点进行分析，特别是对利害关系人所识别的潜在的食品安全风险的危险的不利后果及不确定性进行评估。这些专家通过面对面的分析和协商的方法，对不同的偏好或观点加以分析和讨论，最终形成两方面成果：以书面报告的形式陈述专家对食品安全风险与不确定性的定量评估；以录像证词的形式记录专家的不同观点，以表明专家对各类偏好或信息是如何解释和判断的。
    第三，将录像证词和直接的书面证词提供给由对食品安全风险感兴趣人的代表或利害关系人的代表随机组成的讨论小组。这些讨论小组将参加一系列工作会议来了解专家的观点。公众讨论小组也可以要求专家提供更多的分析或者亲自实施调查。在考虑了食品安全风险的可能的后果及专家的观点之后，他们可以进行协商并对最后的评估结论提供建议。这种建议将提供给食品安全风险评估机构。从理想状态而言，食品安全风险评估机构事先已经做出了承诺，会认真考虑讨论小组所提出的建议。
    四、新食品安全风险评估模式的基本制度框架
    那么综合了食品安全风险的双重属性之比较优势，并以分析性、协商性和整合性原则为原则的新的食品安全评估模式具有什么特点？与《食品安全法》所规定的风险评估模式的制度框架相比较，新的食品安全风险评估模式的制度框架呈现出以下四个方面的特征。
    (一)组织形式实现了从专家委员会到多元主体组成的评估协调委员会之转变
    在组织形式上，新的食品安全风险评估模式将打破由清一色专家组成的食品安全风险评估专家委员会的组织形式，取而代之的将是由多元主体组成的食品安全风险评估协调委员会。该协调委员会的成员组成至少包括五个方面：一是由卫生部门聘请的医学、农业、食品、营养等方面组 成的专家。二是对食品安全风险感兴趣的人士代表，包括媒体界人士代表、观察员代表等。三是普通消费者代表，普通消费者代表既可以代表作为个体的消费者，也可以是一些消费者组织的代表。四是食品生产企业界代表，既包括直接与某食品安全风险相关的企业代表，也包括与该食品安全风险没有直接利害关系，但属于该行业的企业代表。五是卫生行政部门及其他行政部门的工作人员。
    由这五种类型的成员组成的食品安全风险评估协调委员，会将为关于食品安全风险的多种价值和知识进行相互交流与沟通提供平台。该风险评估协调委员会的总规模并不是一成不变的。它将依据特定的食品安全风险特点，作相应的调整或变动。比如，对于那些具有科学上的不确定性、社会和政治上模糊性的食品安全风险，典型的如转基因食品风险、辐照食品的风险，则需要更多的专家代表和更多的普通消费者代表。此时，协调委员会的人数将会增加。根据成员的类型不同，该协调委员会可以成立四个小组：专家小组、由消费者代表和感兴趣的人士代表组成的公众小组、企业界代表小组以及食品安全风险规制机关成员组成的进行组织、领导、协调和监督的小组。从法律上讲，食品安全风险评估的不同阶段，除风险规制机关成员组成的小组以外的其他三个小组的权利和义务既存在一致性，也具有一定差别。在对食品安全风险议题的形成上，这三个小组都有平等的陈述权、提供证据的权利和质证的权利，都承担说明理由的义务；在选择适当的方法对既定的风险进行评估上，专家小组享有决定权，其他两个小组则享有知情权，并享有要求专家小组作出解释和说明的权利；在风险评估结论的形成上，专家小组享有决定权，但承担举证和说明理由的义务，其他两个小组则享有评议权、建议权和要求专家小组说理的权利。而由食品安全风险规制机关成员组成的小组主要行使组织、监督、协调和领导等职权或职责。正是通过这一系列权利与义务的配置，在整个食品安全风险评估中，不同小组才能恰当地发挥各自的角色。新食品安全风险评估模式所体现的分析性原则、协商性原则和整合性原则才能有效实现。
    (二)评估结构实现了从四个结构到六个结构之转变
    虽然《食品安全法》没有对现行的食品安全风险评估的结构作出明确的规定，但《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《食品安全法实施条例》)第62条第1款明确规定，食品安全风险评估包括四个方面，即危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述。新食品安全风险评估模式将扩大食品安全风险评估的结构，即除了现行法律所规定的四个组成部分外，还将增加两个组成部分：一是将预评估作为第一阶段；二是将评估参与作为贯穿于五个阶段的共同结构。
    所谓预评估是指，风险评估协调委员会运用一定的标准和程序对食品安全风险的特征、类型等加以审查，确定风险议题和评估方法与手段等过程。之所以将预评估而不是将危害识别作为食品安全风险评估的第一阶段，其理由包括：一是解决在何种条件下启动食品安全风险评估议题。如前所述，食品安全风险评估议题的形成是一个充满价值争议的问题，消费者认为某种食品成分具有风险，但生产者则会认为该种食品成分不具有风险。如何就某一食品安全风险评估议题达成一致意见，既取决于不同主体的价值判断，也依赖于不同主体从现有的关于该风险的知识状态所能够获得的证据。如果不经过预评估阶段，直接由专家决定进入危害识别阶段或者由专家代替公众决定风险议题，在正当性或科学性上都会受到质疑。二是为其他四个阶段的评估奠定基础。《食品安全法实施条例》所规定的四阶段评估，主要是某一食品安全风险对人体健康的不良影响的评估，而对于某一食品安全风险本身是否需要在事先给予评估，则没有规定。我们认为，对某一食品安全风险的特征事先进行分类和评估是之后的四阶段评估的重要前提。如果某一食品安全风险具有社会上的和政治上的模糊性的特征，比如，在普通消费者层面存在着假想性损害，规制机构之间或不同国家之间存在着不同意见，所出现的风险极有可能出现某种程度的社会放大化效应等，此时，运用专家所掌握的定量分析方法来评估其消极后果并得出评估结论，很难让公众接受。同样，如果将对这种类型的风险的评估范围限于其物理性、化学性或生物性等物质维度的危害，同样会受到公众的质疑。因此，依据一定的审查标准，通过预评估来给不同类型的食品安全风险归类，对于其他阶段的评估是至关重要的。从欧盟食品安全风险评估的实践来看，预评估阶段的审查标准主要是严重性标准、科学上不确定标准和社会的与政治上的模糊性标准。(13)
    为实现上述两个主要功能，预评估阶段由这样一些步骤组成：议程的形成——不同的观点如何将食品安全风险问题概念化、早期预警——系统地检测各类食品安全风险、审查——依据一定标准，审查风险并决定评估的途径、科学方法的选择——决定用以评估风险的科学模型和评估方法的假设和参数。
    所谓评估参与是指，风险评估协调委员会中的专家小组、公众小组和企业界代表小组运用自身的知识，参与到风险评估整个过程中的程序。之所以将评估参与作为一个新的结构贯穿于其他五个阶段之中，一个主要理由是整合食品安全风险评估中的专家知识和公众知识，以增加评估结论的正当性和科学性。同时，这也是食品安全风险具有社会建构性的逻辑要求。事实上，在食品安全风险的双重属性中，专家的风险知识主要对应于食品安全风险的客观属性，而公众的知识则对应于食品安全风险的社会属性。此外，前述所确立的基本原则，特别是协商性和整合性原则也要求将评估参与作为一种新的结构纳入到新的食品安全风险评估模式框架之中。
    需要指出的是，在风险评估的这五个阶段的参与中，风险评估协调委员会中的不同小组的角色存在差别。对于那些需要更多的专家知识处理的阶段，比如，在通过定量方法分析危害的量效反应关系或危害作用机理的危害描述阶段，公众小组或企业界代表小组的参与功能会降低，他们主要是理解专家的方法和理由，要求专家作出解释和说明，而专家小组的功能会增强。而在危害识别阶段，公众小组和企业界代表小组能够发挥重要的作用，其能够指出某一食品安全风险的非物质性消极后果，而专家小组的功能主要识别食品安全风险 的物质性消极后果。但不论如何，评估参与一直将贯穿于整个食品安全风险评估过程，并且评估参与既包括公众小组和企业界代表小组的参与，也包括专家小组的参与。就参与评估的方法而言，公众小组和企业界代表小组可以采用多种方式，比如，公开的听证、焦点调查和讨论等。专家小组可以采用方法有听证、调查和咨询等。而风险规制机关成员组成的小组则可以综合运用一些方法来推进评估参与。前文所述的“三步骤方法”就是一个很好的例子。
    评估参与有效实现，需要满足一定的条件：评估中的各类角色需要平等地、全面的、负责任地交换意见和观点；在既定的时间内，大多数参与者都认为食品安全风险评估结论是可以接受的，对于不同的意见，将来可以继续思考；与所评估的食品安全风险相联系的视角、观点、学科背景等具有多元性；在评估过程中，不同主体的利益或观点都得到充分的代表并且参与者有平等的机会来进行发言；参与者对食品安全风险都有所了解；整个参与过程是透明的和公开的等。
    (三)评估范围实现了从物质性维度到多元维度之转变
    如前所述，《食品安全法》将食品安全风险的评估范围限于食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害。显然，生物性、化学性和物理性危害主要是一种物质性维度的危害，通常用死亡率(受伤率)或金钱数额能够直接地衡量。由于《食品安全法》的评估模式是建立在客观意义上的食品安全风险观，并以专家知识作为评估依据基础之上，因此，它将评估范围限于物质性维度，本无可厚非。
    然而，新食品安全风险评估模式已经突破了客观意义上的食品安全风险观，并将公众知识纳入进来，由此，对食品安全风险的评估范围也应当扩大到政治的、道德的、文化的和心理的等维度。通过扩大评估范围，使得最终的评估结论更能够反映普通公众的价值偏好，这无疑能够增强食品安全风险规制机关所制定的规制标准和措施的正当性。如果用学理上的术语来表述这种多元维度的评估就是“关注度评估”。(14)但需要指出的是，并不是每一种食品安全风险都需要进行“关注度评估”。一般而言，对于那些在社会的或政治的层面存在不同解释或理解的食品安全风险，就要进行“关注度评估”。某一食品安全风险在政治上或社会上是否具有模糊性，就需要由风险评估协调委员会在预评估价阶段解决。风险评估协调委员会可以采用的方法有：将焦点集中于适当的代表、重要的相关团体之上的较大规模的定量调查；实施定性的社会科学上的方法，比如，调查一些特殊敏感的或被接触的团体或个人的观点；举行由相关的利益团体代表或公众代表组成的听证会；设计由跨学科的大量的专家组成的协商程序等。通过这样一些方法，不同主体的关注、观点和偏好等都能够揭示出来。
    如果已经判断某一食品安全风险需要进行“关注度评估”，那么就要确定“关注度评估”的因素。这些因素包括：食品安全风险是否具有灾难性；是否具有可控性；是否涉及长期损失或无法弥补；损害是否平等地分布；是否集中到那些可以识别的、无辜的或在传统上就属于弱势者的身上，比如儿童；是否会涉及下一代；为公众所熟悉的程度；能够导致的恐慌程度；损害后果是否具有不可逆转性；风险一旦成为现实之后，与实际的危害发生之间是否具有间隔性等。
    (四)评估方法实现了从定量方法到定量方法与定性方法相结合之转变
    现行《食品安全法》所规定的评估方法主要是由专家使用的科学方法，这种方法基于对食品安全风险的客观性的假设，因而主要限于定量的方法，包括收集和评估可以观察到的或者医学档案记载的关于食品安全事件的数据、对动物或自愿者试验的研究，流行病调查、毒理学分析、剂量—反应曲线等。在新的食品安全风险评估模式框架下，除了定量分析方法之外，也将有机地结合定性的方法的运用。这些定性的方法包括从食品安全事件的历史和比较研究中进行逻辑推断，从法律先例中进行推断，从对受众的谈访中进行总结、运用道德原则进行分析等。需要指出的是，虽然食品安全风险分析中主要使用定量方法，但对于一些新颖的食品安全风险，运用定性分析则特别重要。然而，不论是何种类型的分析方法，如果它们要有效发挥作用，则需要满足一些条件，比如，它们与现有食品安全技术发展水平相一致；所使用的任何假设都是清楚的、一致的并得到合理的论证，在最后的食品安全分析结论被报告之前，不必要的假设被排除；用于评估的模型都是经过良好定义的，经得起试验结果的数据的检验；数据来源是可靠的；不确定性被明示，包括数据、模型、参数及计算等。
    注释：
    ①参见袁祥等：《食品安全，需要更完善的法律制度——全国人大常委会三审食品安全法草案侧记》，，2011-10-19。
    ②比如，有学者以食品安全风险评估之性质——一项科学事业和工作——作为完善我国现行食品安全风险评估制度之出发点。参见沈岿：《风险评估的行政法治问题——以食品安全监管领域为例》，《浙江学刊》2011年第3期。
    ③根据国外学者的考证，专家理性模式属于传统的食品安全风险评估模式。运用该模式的典型国家是美国。See National Research Council，Science and judgment in risk，National Academy Press，1994，pp. 25—29.
    ④参见陈君石：《风险评估在食品安全监管中的作用》，《农业质量标准》2009年第3期。
    ⑤参见叶松：《三聚氰胺事件拖累涉奶食品行业》，，2011-10-20。
    ⑥See Stephen Breyer, Breaking the Vicious Circle: Toward Effective Risk Regulation, Harvard Press, 1993, pp. 23—28.
    ⑦参见戚建刚：《极端事件的风险恐慌及对行政法制之意蕴》，《中国法学》2010年第2期。
    ⑧See Richard H. Pildes, The Unintended Cultural Consequences of Public Policy：A Comment on the Symposium, Vol. 89, Mich. L. Rev. No.4.(1991), pp. 958—959.
    ⑨参见叶洲、王奕：《一名婴儿父亲怀疑调查结果，欲自行送检奶粉》，h/p/2010-08-16/022020903396,shtml, 2011-10-20。
    ⑩See Hoos, I. ,Risk assessment in social perspective ,in Council on Radiation Protection and Measurements(eds), Perceptions of Risk, Washington DC Press, 1980, pp. 57-85.
    (11)See Fiorino, D. J. , Citizen participation and environmental risk: A survey of institutional mechanisms, Vol. 15. Science, Technology, and Human Values. No. 2.(1990),pp. 226—243.
    (12)See Renn, O. ,T. Webler, H. Rakel, P. Dienel, and B. J. ohnson, Public participation in decision making: A three—step procedure, Vol. 26, Policy Sciences. No. 3.(1994), pp. 189—214.
    (13)See Martion Dreyer and Ortwin Renn Editors, Food Safety Governance: Integrating Science, Precaution and Public Involvement, Springer-Verlag Berlin Heidelberg Press, 2009, pp. 59—62.