关于农村集体土地流转问题的法律思考

摘　要：农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在，而在改革方法中，土地流转制度不失为一计良策。本文从我国当前农村土地承包的现状和发展入手，从法律、法规的角度对其进行解析，并借鉴当前农村土地流转的经验，分析土地流转存在的困难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。

关键词：农村 ，土地改革 ，土地流转
土地是农业生产最重要的生产资料，在我国，农村实行的是家庭联产承包责任制的基本经营制度，通过集体土地的承包以及承包的延长，稳定了地承包关系，农民对土地投资的积极性大大提高，进一步加快了我国农村生产力的向前发展。但是，由于我国大部分地区农村土地市场处于发展初期，农村集体土地流转交易机制尚未健全，土地流转过程中存在着一些问题不容忽视，如土地流转的自发性，无序性，流转交易程序混乱，一些地区在推行农村集体土地流转里，违背农民意愿，损害农民利益，甚至随意改变土地的农业用地用途，相关权利主体权益时常得不到保障，流转形式不规范等．这些问题如果不及时采取有效措施加以解决，不但不利于农村土地资源的优化配置和农村集体土地流转市场的正常建立.培育，而且也将影响我国农村土地家庭承包责任的稳定和实施。因此，农村集体土也流转既需要加强管理，更需要法律保障，使农村集体土地流转市场健康发展。本文试图从分析农村集体土地流转的类型和具体形式，探讨如何加强农村集体土地流转的管理，使之走上向法制的轨道。
　　一、农村土地流转的法律解析
　　土地流转指的是土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从面实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在事先约定。2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条规定：“国家保护承包方依法.自愿.有偿地进行土地承包经营权流转。”第十六条第一款规定：“（承包方）依法享有承包地使用.收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。该法第五节则专门对土地承包经营权的流转做了详细规定：第三十二条规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包.出租.互换.转让或者其他方式。第三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循几个方面：一是平等协商.自愿.有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限。四是受让方须有农业经营能力。五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
　　国家法律.法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期，这也被许多人誉为中国掀起了第三次土地制度大变革。
　　二、农村集体土地流转的类型
　　(一)农村土地的流转
　　1.未承包集体的荒山.荒地的流转
　　指本村农户未承包的集体荒山.荒地，由本村村民委员会发包给本村个别农户或本村以外的人员进行农业开发的。
　　2.已承包的集体荒山.荒地的流转
　　指农户承包本村的集体荒山.荒地后长期无力开发.经营，又将其转包给本村或本村以外有能力开发经营的农户或其它人员进行农业开发的。
　　3.已承包的集体农业用地的流转
　　由于年青劳动力的外出打工或者其它原因，土地承包户无力全部或部分经营其承包的农业用地，如耕地.园地.林地.牧草地和水产用地等，将其转包给本村或本村以外有能力继续经营的农户或其它人员。
　　 (二)农村建设用地的流转
　　近几年来，集体土地市场发展迅速，农村集体建设用地使用权交易活跃，在沿海经济发达地区已具备相当规模，在贵州省城乡结合部.县城和乡（镇）政府所在地这种地方流转也是司空见惯。主要表现为：
　　1.农民宅基地使用权流转
　　宅基地使用权的流转通常是伴随着房产流转而出现，既涉及集体组织，也涉及个别农民及其土地使用者，其形式主要有转让和出租等，宅基地使用权流转的主要原因为：一是一户二宅转让；二是原有宅基地超占较多，将其中超占部分转让；三是用以换取城镇中心地段商品房，四是已进城农户转让其在农村的宅基地使用权。宅基地出租主要是在城郊合部将房屋出租给人居住，或者将路边的房屋出租用于商业。
　　2.乡（镇）村企业建设用地作用权流转
　　对转制的乡（镇）村企业建设用地使用权流转主要有以下几种形式：一是对转制的乡（镇）村企业用地不予评估作价，使个体私营企业列偿使用集体土地。乡（镇）村企业改革主要采取企业出售的办法，且基本上是出售给个人。二是一些乡镇政府在乡镇改制是时，擅自以出让方式处置集体土地使用权。一些农村集体经济组织借鉴城市土地出让的做法，以土地所有者的身份，将农村集体土地所有权出让给土地使用者，收取相应的出让金，并规定一定的使用年限甚至无使用期限限制。三是转让乡（镇）村企业建设用地使用权。转让的形式包括在集体土地上兴建厂房后转让及企业间私下变相转让等。四是出租乡（镇）村企业建设用地使用权。有以厂房形式出租的，也有直接出租土地使用权的。五是以地入股兴办联营企业。这些地方的农民集体，通过这种形式壮在农村集体经济，解决村民劳力出路，或直接收取入股的土地收益。六是名为入股，实为出租。如一些私营企业，村与企业签订的合同是土地入股，但实际是按年收取租金。七是农村集体建设用地抵押。目前，农村集体建设用地抵押主要用于融资过程中的信用担保。既有单独的土地抵押，又有连同房产的抵押。
　　三、农村集体土地流转的法制管理
　　《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让.转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产.兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。集体土地的自发流转，多数还是促进了当发的经济发展，对农村农业和农民都有好处。但农村集体土地自发流转也的施工问题，如果不加以引导，就 不利于土地市场的有效运行，也不利于耕地保护这一基本国策的落实，同时，造成土地收益的不公，损害农民的利益，引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。
　　(一)农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营责任制的前提下进行
　　以家庭承包经营为基础.充分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，确保这一制度的长期稳定，是土地使用权流转的基本前提。
　　(二)农户承包地使用权流转必须坚持依法.自愿.有偿的原则
　　1.农村承包土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上
　　土地流转的主体是农户，在承包期间，农户对承包的土地有自主的使用权.收益权和流转权，有权依法自主决定承包的土地是否需要流转和流转形式。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租凭农户的承包地再进行转租玫发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应矛制止。
　　2.土地使用权的流转应当是有偿的
　　农户的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流转的转包费.转让费和租金等流转土地的收益。土地流转的收益应当由农户与受让方或承租方协商确定并归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留和扣缴。
　　3.规范企事业单位城镇居民租凭农户承包地
　　农村土地流转应当主要在农户间进行，中央不提倡工商企业和城镇居民随意到农村长时间.大面积租凭和经营农户承包地。工商企业投资开发农业，应当主要从事产前.产后服务和“四荒”资源开发。农产品加工.流通企业和农业科技单位如果城建需要建立种苗繁育.示范推广基地，也可以小范围农户租凭承包地。
　　　4.加强对农户承包地使用权流转困局工作
　　（1）土地问题是农村和农村工作的核心，是农村稳定的基础。地方各级党委和政府要按照“三个代表”的要求，正确引导和规范农村土地流转工作，保护农民的长远利益。
　　（2）地方各级政府的农业行政主管部门要切实履行职责，做好农村土地流转的指导和管理工作要加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握动态；指导农村土地流转合同订立，及时办理困土地流转引起的合同变更.解除.重订以及合同鉴证；建立流转合同档案，妥善调解的处理土地流转纠纷。
　　5.农村集体建设用地的流转应当遵循《中华人民共和国土地管理法》.《中华人民共和国房地产管理法》及有关的规定
　　在经过县有人民政府批准后，由同级土地管理部门办理土地使用权流转手续，进行土地使用要变更登记；土地流转过程中，如果涉及土地用途的改变，必须符合乡镇土地利用总体规划规定的土地利用方向，不破坏环境，不损坏土地。
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